美國國會調查權專案參訪報告

立法院代表人民行使立法權。依據憲法，立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之職權。為有效行使憲法所賦予之立法職權，業經司法院大法官會議釋字第585號解釋闡明，立法院「自得享有一定之調查權，主動獲取行使職權所需之相關資訊，俾能充分思辯，審慎決定，以善盡民意機關之職責，發揮權力分立與制衡之機能」；該號解釋並明揭「立法院調查權乃立法院行使其憲法職權所必要之輔助性權力」，由是，立法院調查權乃確認取得相當於憲法位階之授權依據。可謂自大法官釋字第325號解釋關於立法院「得經院會或委員會之決議，要求有關機關就議案涉及事項提供參考資料，必要時並得經院會決議調閱文件原本」之文件調閱權後，又一項立法職權之重大調整。

依據釋字第585號解釋，立法院調查權之行使方式，並不以文件調閱權為限，「必要時並得經院會決議，要求與調查事項相關之人民或政府人員，陳述證言或表示意見，並得對違反協助調查義務者，於科處罰鍰之範圍內，施以合理之強制手段」，使國會調查權之行使方式得以更臻完備。惟其程序「應以法律為適當之規範」。故立法院調查權之行使，亟待完成法制作業，訂定相關規範法條，使該項職權之行使能有所遵循準繩，充分發揮對立法權之輔助功能，以符合法治國原則。

鑒於立法院調查權之行使關係重大，其法制作業自當審慎進行，故有必要實地考察參訪其他主要民主國家之國會調查權行使狀況，深入瞭解其相關法令規範與實務運作經驗等，以提供我國立法者做為制定之參考，研判訂定適合我國國情之立法院調查權法制規範。

本院為蒐集研究相關立法參考資料，案經95年3月底簽奉院長核准，特派院內研究幕僚人員組成三團，於4月間分別赴日、韓、英、德、美等國考察。本團為派赴美國考察國會調查權之專案參訪小組，自組成至出發，時間甚為倉促，並秉撙節原則，以最經濟方式完成考察參訪行程與資料蒐集任務。

本次美國國會調查權專案參訪小組，由法制局劉副局長漢廷擔任團長，團員包括預算中心周副主任珊英、法制局張研究員景舜、楊副研究員育純、預算中心林研究員文馨，及議事處郭科長明政等，全團共計6人；考察日期為民國95年4月28日至5月9日。出發前專案參訪小組成員即著手蒐集相關資料，以備充實考察過程之提問及蒐集資料之廣度與深度。

本次專案參訪，共計進行5場座談會，以及旁聽2場聽證會，行程十分緊湊而充實（詳細行程請參閱附錄一「行程紀要」）；同時全程並未聘請英文傳譯，均由團長及團員自行構思對談、設定議題與整理彙要，除增進訪談效率外，並更能掌握對方講述內容之精髓與原意。5場座談會之訪談對象包括：眾議院行政委員會、眾議院司法委員會、參議院司法委員會之專業幕僚，及參議員Kent Conrad辦公室資深助理，並拜會國會圖書館資深研究員Louis Fisher博士。經由5場座談會之深入訪談，團員獲得諸多實務經驗說明，可謂獲益匪淺；而現場觀摩旁聽之2場聽證會，包括5月2日參議院預算委員會之「單項條款否決權法案」（Line Item Veto Act）聽證會，及5月3日眾議院國際關係委員會歐洲與威脅顯現小組委員會之「通往北約里加高峰會之路」（The Road to NATO’s Riga Summit）聽證會，團員們除觀摩會場進行方式與場地安排外，並充分感受其臨場氣氛。本團考察返國後隨即積極彙整相關資料，於一週內完成本專案參訪報告，期藉此能提供國會調查權相關立法規劃參考。

本次專案參訪發現，美國之國會調查權制度，最早可追溯自1792年之眾議院調查聖克萊爾將軍戰敗一案（St. Clair's Defeat），迄今已超過2百年，不僅已有相當歷史，且運作相當發達。國會調查權雖並未於美國憲法中明文規範，但長久以來被視為「隱含權利」（implied power）[1]。國會調查權行使之範圍主要為輔助國會行使立法權，在歷來之實務運作上，並不只限於蒐集立法所需資訊，尚包括行政監督、政策形成、促進政府運作之效率、效能與經濟、評估計畫執行績效、彈劾權與同意權之行使過程等等，均有相關調查聽證之行使。

美國國會藉由該項權力之行使，不僅可主動蒐集必要資訊、博採周諮，提供輔助立法、監督行政等功能，甚且藉由公開聽證之電視轉播，滿足民眾「知的權力」（人民的資訊權及知情權），具有對社會提供民主教育等多重功能。然而國會調查權之行使雖然廣泛，卻非毫無限制，如不得違反權力分立原則（Separation of Powers），不得侵害人民受權利法案所保障之權利，不得為揭露而揭露與公務無關的個人隱私，必須給予傳喚證人之正當法律程序保障，若是對拒絕傳喚證人予以處罰，也必須限定於會因此損及議會正常功能之情況等等。

美國之國會調查權制度有諸多值得我國參考借鑑之處，然因我國與美國之國情、憲政制度、甚至憲法機關間之互動關係等，均各有不同，仍待我國立法者審酌研判，以他山之石，借鏡參考，規劃適合我國國情之國會調查權法制規範。

貳、美國國會調查權之研析

一、國會調查權之法令依據

（張景舜）

一般通說認為，國會對於國政事務的調查權主要是基於國會的法定職權而產生的，也就是說，憲法賦予國會一定的職權，為履行這些職權，無論憲法有無明文規定，國會都應擁有調查權，以利行使對行政部門之監督（oversight），此種權利具有很大的權威性，可說是在民主政治中完善監督制度的必然產物，惟各國實踐不一，本文專門針對美國國會調查權，做一研析。

美國屬普通法系（或稱英美法系）國家，法律形式多採不成文法，尤其注重判例法及習慣法，強調「遵循先例」，其立法精神在於：「除非某一事項之法例因為客觀環境的需要或為解決爭議需須以成文法制定，否則對於該事項之評定，僅須根據過去之習慣」，因此即便其成文法典，亦不像大陸法系國家之法典一般具有絕對嚴謹與層次分明之拘束效力。在探討美國國會調查權之法令依據時，必須先對此一特色有所瞭解。以下僅就研究美國國會調查權時，部分相關面向之法令依據或淵源，作一簡要概述。

美國國會調查權之法源依據

國會調查權之法源依據在美國聯邦憲法及其他法律中沒有明文規定，國會的調查權是從國會立法權衍生出的一種監督權並得到聯邦最高法院的認可，目的是為了保證國會得以有效而正確地行使憲法授予的職權。1957年最高法院首席大法官Warren在有關國會調查權相當著名的Watkins v. United .States一案判決書中，即開宗明義指出：「國會行使調查之權力，乃立法過程中所固有的。」若定要賦予其在憲法上之依據，或可從憲法第1條第8項第18款（條次表述在正文中略為憲法1-8-18），亦即所謂「必要和適當條款」（necessary- and-proper clause）或稱「彈性條款」（elastic clause），作一廣義或彈性之推演。

進一步來看，國會行使調查權有諸多事由，以其中追究行政首長之責任為例，因為美國為總統制國家，總統及部會首長毋須列席國會，國會議員亦無質詢或提出不信任案等權力，因此國會若要追究渠等責任時，必須依靠調查權以釐清行政首長是否有失職或違法之事實，而後才能行使諸如彈劾等權力，有效完成憲法授予之立法權責。由於美國法界及國會皆視國會調查權為附隨於立法權之一種自然、固有之權力，無庸條文明定，因此美國並無任何法律與國會調查權之法源直接相關，在首次點明「監督政府是國會的職責」的1946年《國會改革法》（Legislative Reorganization Act of 1946）[2]，有關國會調查之聽證（hearings）等事宜係直接規定於委員會之業務項下，既未說明其法源依據，甚至亦未將聽證事宜與監督政府之職權做一明確聯結；《美國法典》（United States Code－USC）第2編第6章（條次表述在正文中略為USC 2-6））中部分條文提及國會調查，惟不但未提法源，且由於該法典為各個時期相關法規之整理彙編，其各條之間甚有缺乏邏輯連貫或與目前實踐不一之情形產生。

美國國會以調查作為監督手段之淵源

早在1791年，聖克萊爾（Arthur St. Clair）將軍在瓦貝西河戰役（Battle of Wabash River）中征戰印第安人失利，不但華盛頓總統迫令其辭去美軍最資深將軍之軍銜，翌年眾議院還為此設置7人委員會展開調查，成為美國史上第一宗國會對行政部門進行調查的案例；且由於行政部門（軍方）亦明示接受此一調查，因而得以確立行政部門應接受國會調查之原則，日後形成不成文法國家極為重要的慣例（practice），此後美國國會一直以調查權作為它監督政府的主要方法之一。

國會調查權之範圍在歷年的國會兩院實踐和最高法院判例中得到了逐步之擴充。1827年眾議院授權其下之工業委員會（Committee on Manufactures）就有關關稅立法「邀集相關人員並調閱相關文件」（to send for persons and papers），自此兩院即把為監督政府目的而傳喚政府內外之任何人到會作證視為當然權力；1927年的McGrain v. Daugherty一案，聯邦最高法院之判決書亦指出即便一般公民亦須接受國會委員會之傳喚；1929年的Sinclair v. United States一案，聯邦最高法院更將國會調查權之界線延展至「國會有權調查與立法或監督行政部門有關之任何事項」。

美國國會以藐視罪做為懲處阻礙調查手段之淵源

美國國會有權對阻礙國會調查者施以懲處之論述，其淵源最早可追溯至1821年的Anderson v. Dunn一案，最高法院之判決概括指出了「參、眾兩院對於藐視其權威之議員以外人士，應有權加以扣押和處罰（to attach and punish）。」根據此判例所創設之規則，兩院附設法庭對於因藐視國會而為之拘禁，不得超越該提出拘禁申請之院的當屆任期，然由於藐視罪之審判經常曠日持久，此一限制常使其難以有效論處，於是1857年國會制定一項針對藐視國會罪而移送聯邦法院以刑事程序審理並定出罪刑之法案（Act of January 24, 1857）[3]。然直到1927年的McGrain v. Daugherty一案，聯邦最高法院才做出了接受國會調查之證人因拒絕傳喚或拒絕證言而以藐視罪起訴之首例判決。

二、國會調查權之事由

（張景舜）

美國國會行使調查權之事由非當廣泛。1961年的Wilkinson v. United States一案判決書中指出國會調查之四大要件，其中之一即為「具備有效之立法目的」（pursue a valid legislative purpose）[4]；前述最高法院首席大法官Warren在Watkins v. United .States一案判決書中更具體指陳國會行使調查之權力，「包含對於現行法律及擬議中或未來可能需要法令之施行情形所做的調查，包括為使國會得以矯治社會、經濟或政治體系之缺點所為之調查，亦涵蓋為揭發聯邦政府各部門貪腐、無效率或浪費等行為所進行之調查。」

Warren首席大法官以上論述，實已點出美國國會行使調查權事由之精要，本文再參酌美國國會之實踐及相關法令之規定，整理美國國會調查事由大致如下列：

(一)行政監督

任何政府之施政，必須依據「依法行政」（rule of law）之原則，亦即行政部門之任何作為，必須根據立法機關按照法定程序所制定的明文法律而為之，不得違反。因此國會透過基於制衡（checks and balances）原理之憲政機制，對於不論內政、外交、財經、交通等各個部會之監督，自應瞭解國會所立之法在各個部會之施行情形，以及探查是否發生未依法行政之情事。

(二)立法準備

立法準備，包括了法案或預（決）算案之立法預測、立法規劃、採納立法建議、確定立法項目等步驟，乃整個立法過程之第一環節，其有助於次一階段之立法運作過程，可謂整個立法過程之基石。Warren首席大法官所謂為擬議中或未來可能需要法令之施行情形所做的調查，即係因應立法準備所為。

(三)政策形成

Warren首席大法官提出了為使國會得以矯治社會、經濟或政治體系之缺點所為之調查，其在政策形成方面展現以下兩點意義：其一，國會為全國最高民意機關，自應訪查社會、經濟或政治體制各方面之運作缺失，以為制定或修正法律之參考，俾供行政部門施政之憑據；其二，行政部門固有其行政裁量權限，惟國會於探究體系運作良窳後，基於制衡原理，應可督促行政部門在政策擬定、行政作為上更加謹慎、更求切要、更期公允，以進一步達到矯正體制缺失之功效。

(四)揭發弊案

此為行政監督之進一步衍伸，亦即在行政監督所檢視的法律執行情形和是否依法行政之外，若有違法失職、舞弊亂紀、貪污腐化、散漫浪費或效能低落等重大情事者，國會更應基於制衡原則與監督者的立場，予以專案深入調查，以杜絕行政部門假藉公職之便，或行圖利之實，或虛耗國家資源，以免人民之權利與利益，平白遭致損失。

(五)行使人事同意權

人事任命的審批是國會監督權的重要體現，通常在西方國家中，若政府重要官員未經國會同意或批准，其任職無效。美國總統在提出任命重要政府官員人選時，須送請參議院諮詢並獲其同意（advice and consent，憲法2-2-2）後才可任命，包括部會首長、最高法院大法官、駐外使節等；副總統出缺時，總統提名之新任副總統則須經參、眾兩院共同批准。國會有權拒絕或否決總統提出的任命案，而參議院一般以舉行聽證會方式，由被提名人回答委員會提問，若有不檢點行為或重大缺點即可能遭致否決，此亦屬國會調查權之一環。

(六)行使彈劾權

彈劾權是司法監督的一種方式，為美國國會唯一具備之司法權，除程序最終被彈劾人若有刑事責任部分仍須交由司法機關審理外，堪稱完整。對於總統、副總統、政府官員、聯邦法官、最高法院大法官等人之行為涉有違憲或叛亂罪之嫌時，眾議院有提出彈劾案之權，而參議院有審判之權。彈劾動議成立後，眾議院之司法委員會便展開聽證等調查以審查彈劾之理由是否成立。參議院之審判雖亦具調查功能，惟因其屬司法調查範疇，本文不擬討論。

三、國會調查權行使之方式

（張景舜）

美國國會調查權之行使以進行聽證為表現於外的唯一最主要方式，當然完整之聽證作業包括了事前相關資料或證據之蒐集、整理、分析等大量工作，以及事後的建議、立法、彈劾、懲處、歸檔、結案等後續工作。舉行聽證至少具體表現了國會及其委員會之3種重要權限，其中第1、2項為主動自發之權力，第3項則為被動而發之權力：

「會議召集權」（Power to Sit and Act）

1946年的《國會改革法》第Ⅰ編第3章第134條第(a)款（條次表述在正文中略為Ⅰ-3-134-(a)）規定了參議院常設委員會（standing committees）及其所有小組委員會（subcommittees），得在該院之會期或休會、閉會期間召開委員會議或聽證會（聽證會之性質亦屬於委員會議的一種特殊型式），如今這已成為國會參、眾兩院各委員會之一般性權力。現行第109屆國會之《參議院議事規則》（Standing Rules of the Senate）（以下簡稱《參院議事規則》）第26章第1條（條次表述在正文中略為26-1）有關會議召集權部分，與上述《國會改革法》使用了完全相同的文字；而現行第109屆國會之《眾議院議事規則》（Rules of the House）（以下簡稱《眾院議事規則》）第XI章第2節第(m)條第(1)項第(A)款（條次表述在正文中略為XI-2-(m)-(1)-(A)）則規定：「委員會得在美國境內，無論在眾議院之會期或休會、閉會期間召集會議，並在其認為必要的情況下舉行聽證會。」

「傳喚調閱權」（Subpoena Power）

英語中Subpoena一字在法律意義上本有二解，一為傳喚（證人作證），一為調閱（文件等物證）；美國國會因進行聽證之需要而行使之subpoena權力，亦指傳喚及調閱兩者之綜合體。前述1946年《國會改革法》Ⅰ-3-134-(a)，在有關會議召集權的敘述之後，另有一段有關傳喚調閱權之規定：「得以傳票或其他方式傳喚證人或調閱通信、書籍、證件及文件到會。」《參院議事規則》26-1有關會議召集權之後，同樣與《國會改革法》使用了完全相同的文字；而《眾院議事規則》XI-2-(m)-(1)-(B)則規定：「得以傳票或其他方式傳喚證人、聽取證言，並在其認為必要的情況下調閱書籍、紀錄、通信、備忘錄、證件及文件到會。」（增列了紀錄和備忘錄二項）

「藐視懲罰權」（Contempt Power）

國會之藐視懲罰權並未於憲法中明定，可視為一種「隱含權力」（implied power）。前述1821年的Anderson v. Dunn一案，最高法院之判決指出若無藐視懲罰權之存在，立法機關將「曝露於所有之屈辱和干擾之中，無禮、反覆，或甚至陰謀，都可能居間對其造成傷害」。有關於藐視懲罰權，在本文第八章探討國會調查權之強制力時，將再做進一步闡述。

四、國會行使調查權之程序

（張景舜）

發動及授權
1. 一般調查權之發動及授權

美國國會調查權之行使在於委員會，發動機制除為行使彈劾權者外必為議員提案。當議員提案進行調查時，須在議案中陳述該項調查的權力及範圍，之後交由相關委員會審議。調查議案須經過調查案本身及撥款兩個審議過程，參議院的法規暨行政委員會（Committee on Rules and Administration）、眾議院的行政委員會（Committee on House Administration）將對調查之撥款事宜進行審議。審議後由主管調查之委員會提出報告，院會即對調查議案進行表決，通過後代表獲得了授權。如果是由兩院聯合調查委員會進行調查，其在兩院皆須通過表決。

由提案調查的議員主持調查，是參、眾兩院長久以來的慣例。如果調查由常設委員會進行，通常由該委員會任命一個小組委員會（subcommittee），而由提案議員擔任小組主席；如果調查事項跨越數個委員會的管轄，為避免衝突及資源浪費，通常成立特別委員會進行調查，該委員會之主席及委員責成政黨領袖協商決定，[5]有時管轄衝突爭議發生時特別委員會則是納入形成管轄衝突之各委員會成員組成之。

為彈劾權而進行調查之發動及授權

彈劾權之發動則相當多樣化，眾議院發動彈劾及其調查之來源和方式大致可區分為下列數類：

眾議員──眾議員可單獨發動彈劾案，其方式可為宣誓後向其所屬委員會提交所發現之可能罪名（to present a listing of the charges under oath），亦可向眾院文書單位遞送彈劾建議案以轉送適當之委員會處理（to place a resolution in the hopper for referral to the appropriate committee）。
美國司法會議（Judicial Conference of U.S.）──該會議可向眾議院做出彈劾聯邦法院法官之建議。
獨立檢察官（independent counsel）──當獨立檢察官發現某些調查事證並認為足以構成彈劾要件時，可向眾議院做出彈劾建議並提供訊息。
總統之建議咨文（message from the President）
根據州或屬地之議會或大陪審團之指控（charge from a State or territorial legislature or grand jury）
人民請求（petition）

絕大多數的彈劾建議案係送交司法委員會審議。司法委員會隨即成立一「彈劾專案研究小組委員會」（Subcommittee for Initial Consideration for Impeachment Study）並發動調查以進行初步研議是否可以成立彈劾。與一般國會調查不同的是，在此階段司法部長亦指派一名獨立檢察官同時進行調查，並在其後向眾院呈交報告。參議院根據眾院院會「彈劾決議案」（Impeachment Resolution，或稱「彈劾條款」（Article(s) of Impeachment））所為審判而做之調查、聽證、相互詰問證人等，雖亦可算是美國的國會調查，惟由於已完全屬司法調查性質，本文不擬討論。

通知

美國國會調查權之行使方式以進行聽證為主，一旦國會調查議案發動並經審議且獲得院會授權後，相關委員會委員及幕僚人員通常即開始準備聽證會事宜[6]，其對外的第1道步驟就是通知。通知依其性質分為兩類：

公開通知（public announcement）──《參院議事規則》26-4-(a)規定：「各委員會（除撥款委員會及預算委員會外）所召開有關任何議案或事項之聽證會，應在聽證會開始之前至少1週的時間做出公布其主題和時間、地點等之公開通知，除非委員會決定該聽證會因具備充分理由（good cause）而應予提前舉行。」《眾院議事規則》XI-2-(g)-(3)規定：「各委員會（除法制委員會外）所召開有關任何議案或事項之聽證會，委員會主席必須在聽證會開始之前至少1週的時間做出公布其主題和時間、地點等之公開通知。如果委員會主席在取得少數黨資深委員的同意後決定聽證會因具備充分理由（good cause）而應予提前舉行，或是委員會依其議事規則在出席達規定人數而以多數決做出聽證會應予提前舉行之決定時，主席亦應儘早做出通知。依本款規定做成之通知應立即準備電子檔案並刊行於議事日程中（Daily Digest）。」
聽證邀請（invitation）或傳喚調閱通知（subpoena）──國會調查聽證會通知證人到會作證，究應以邀請或傳喚通知為之，或是監督性質聽證以邀請為主、弊案調查聽證以傳喚通知為主，或是皆以邀請為先、若有不服者再簽發傳喚通知，本次專案參訪美國國會並未獲得肯定的解答，但瞭解到在實務上針對行政監督之聽證，率多以邀請為主，但亦未排除一開始即發予傳喚通知之可能性，而弊案或其他調查聽證，有可能先發邀請，亦可能先發傳喚通知[7]。前述subpoena一字做為名詞，又可解釋為傳喚或調閱之通知，亦可譯為「傳票」，視實際需要僅含傳喚或調閱其一目的或二者兼有之，至於包含較繁複拉丁字源的subpoena duces tecum一字，則專指傳喚證人前來提供證言之通知，其與subpoena兩者，在《眾院議事規則》中併用。傳喚調閱通知上應註明發出之委員會或小組委員會名稱、議院別，證人應出席聽證會之日期、時間、地點，以及所應攜帶之文件種類；如其僅為調閱通知並註明某文件應於非聽證會當天之特定日期前送達某處，保管該文件的人不須親自前往。傳喚調閱通知通常由美國聯邦法院執行官（U.S. Marshall）辦公室或由委員會本身發送（USC 2-6-190m）。不似公開通知僅為公布或公告性質之通知，傳喚或調閱通知如同法庭開具之傳票，對於被通知人具有一定程度之拘束力，而拒絕聽證邀請則無處罰之可能。

書面證言準備

美國國會參、眾兩院皆有對於即將出席聽證會之證人，在聽證會舉行之前預先提交書面證言之規範。參議院規定除撥款委員會外之各委員會，應要求每一位預備作證之證人在聽證開始至少1天之前向委員會職員提交其所預備提出證言之書面陳述，但如果委員會主席與資深少數黨委員決定證人因具備充分理由（good cause）則可不須履行（《參院議事規則》26-4-(b)）。眾議院亦有預先提交書面證言之規定，並要求證人初次作證時僅須簡要宣讀該書面證詞之內容即可（《眾院議事規則》XI-2-(g)-(4)）。

成會

參議院授權各委員會及其小組委員會自行訂定其各自處理會務所需之法定人數，但不得少於委員總數的1/3；惟以聽證會聽取證言者，其法定人數得少於委員總數之1/3（《參院議事規則》26-7-(a)）。眾議院亦授權各委員會訂定聽取證言和接受證據之法定人數，但規定較為寬鬆，委員不少於2名即可（《眾院議事規則》XI-2-(h)-(2)）。委員出席達到法定人數後，聽證會即可舉行，會議開始時，主席應宣讀本次聽證之主題（《眾院議事規則》XI-2-(k)-(1)）。

公開或秘密進行

承襲1946年《國會改革法》之規範，參、眾兩院規定各委員會及其小組委員會所舉行之聽證會，均應對公眾開放，而沿續1970年《國會改革法》准許廣播和電視之轉播，兩院聽證會也開放對廣播、電視和攝影之採訪，但亦各自列入例外規定。參議院首先得以動議進入秘密會議，討論有關國防外交機密等6項理由（詳見附錄二-(三)）是否得使該項聽證以秘密方式進行，再以公開方式表決該項聽證是否符合國防外交機密等6項理由之一，通過後才能將聽證會未完成部分改以秘密方式進行（《參院議事規則》26-5-(b)）。眾議院之例外規定較為複雜，但意旨相若，其規定半數以上委員出席，以公開記名投票方式之多數決，即可決定由於可能危及國家安全、影響敏感法令執行、違反法律或該院議事規則等3項理由，當日聽證會尚未進行之全部或部分改以秘密方式進行，效力最長可及於隔日聽證，但撥款、軍事、情報三委員會及其小組委員會則可決定其後連續5日之聽證不對外開放；或僅需法定委員人數出席即可決定因可能任何個人造成中傷、貶損或牽連入罪之結果，故該證據或證言改在行政事務會期（executive session）提交而不對公眾開放（《眾院議事規則》XI-2-(g)-(2)、XI-2-(k)-(5)）。

律師陪同與證人權益保障

由於保護到會作證證人之基本權利事屬必要，《眾院議事規則》規定一旦證人提出要求，就應提供其委員會規則及相關規定之副本（XI-2-(k)-(2)）；以及參加調查聽證會之證人可在律師（counsel）陪同下出席作證，以便在涉及其憲法權利（constitutional rights）時提供諮詢（XI-2-(k)-(3)）。參議院則無類似規定。

宣誓

證人被傳喚至聽證會，在報告證言之前，得要求證人宣誓（to take an oath），證人宣誓後以口頭或書面提出證言，稱為宣誓作證（to depose），委員會則聽取宣誓作證（to take sworn testimony）；聽證會中主持宣誓（to administer oaths）者通常為委員會主席。眾議院規定各委員會主席或由主席指定之委員可主持證人宣誓（《眾院議事規則》XI-2-(m)-(2)）。《參院議事規則》有關聽證會的程序部分雖未規範證人宣誓，但規定了委員會聽取宣誓作證之法定人數由各委員會自訂，已如上述，顯示國會作證如同法庭作證，宣誓仍為必要之程序。

得拒絕證言或調查之情形

美國憲法第5條修正案（第1~10條修正案又稱為「權利法案」(Bill of Rights)）規定：「任何人…不得在任何刑事案件中被迫自證其罪」，這項憲法賦予之人民基本權利在國會調查聽證中自然是受到保障的，而在實踐上，如果證人引用此條憲法修正案而拒絕證言，國會得用票決方式（各該議院之簡單多數或各該委員會之2/3絕對多數）而向聯邦法院要求簽發一道命令（order），以賦予該證人部分或完整之法律豁免（partial or full immunity）來強制其提供證言。因此，在此擁有決定「維護國會和人民知的權利」與「堅持起訴有罪嫌者」兩者孰輕孰重，以及最後是否賦予法律豁免者，是國會而非法院。

其次，行政機關是否得以國防外交機密或影響敏感法令執行等理由拒絕調查或提供證言或予以部分保留，此點經常引起行政、立法間之立場激烈衝突，而在行政部門中，司法部與其他機關之意見亦經常相左。從許多案例判決觀之，上述理由在法院很難構成不向國會提供證言或文件之足夠要件，原因是：第一，國會以監督目的而向行政部門調閱文件資料之權限與其立法之權限是應等量齊觀的，行政部門自應尊重並配合之；第二，向人民保密與向國會保密截然不同，法院總是認定國會之委員會必會負責任地行使其職權，且過往事實顯示各委員會皆有值得信賴之程序規則以維護證言證物之機密性。

另根據USC 2-6-193規定，收到傳票之證人不得因其提供證言或資料文件可能造成恥辱或不名譽之結果（may tend to disgrace him or otherwise render him infamous）而拒絕證言或調閱，因此大致歸納而言，只要不是自證其罪（self-incrimination），證人之提供證言或調閱便鮮有例外或特權之理由。

最後，法令條文並未有諸如生病或不可抗力等事由得否請假之規定，參、眾兩院之議事規則亦無相關規範，應依一般會議規則辦理，重要證人之請假或缺席將使聽證會延期舉行。

詢問之規定

前述1961年Wilkinson v. United States一案判決書中所指出國會調查之四大要件，其中兩項與詢問有關，即「所提問題須與調查事項相關」及「告知證人為何所提問題是相關的」。因此在實務中，一旦證人提出質疑，提問委員或委員會工作人員有義務必須提供為何問題與調查事項相關之解釋。

參院議事規則無詢問程序或技術之相關規定。眾院則採「五分鐘規則」，在證人簡單報告證詞後，委員或委員會工作人員可輪流詢問證人，時間5分鐘，直到會中有意詢問證人之每位委員皆已獲得向每位證人提問之機會；委員會亦可以通過規則或臨時動議，允許一定數目之委員或委員會工作人員之詢問時間超過5分鐘，但其延長詢問時間不能超過1小時，且應對多數黨和少數黨平等對待（《眾院議事規則》XI-2-(j)-(2)）

證人旅費日費給付

參、眾兩院之議事規則中對此並無規範。USC-2-6-190m規定，「證人之報酬比照巡迴法院或地方法院證人之出席和旅行報酬」；而USC-2-6-195a之規定，則指出自1960年7月12日之後，國會或參議院各委員會所發動之聽證會，已不再支付證人費用或其他預付予證人之旅行或生活費用。該條文經查並未廢除，惟文字及其前後條文似有矛盾與不周延之處。本團造訪參、眾兩院並與其資深幕僚與助理訪談結果，亦得到並不完全一致的答案，惟大約可歸納為：參、眾兩院幾已無支付聽證會證人「出席」費用之例，至於交通或住宿費用，一旦證人主張或提出申請，而各該委員會亦有餘裕可予支應，主席可在個案基礎上同意支付，但實例並不多見，原因是證人若代表行政部門或公司等私法人而出席聽證，自有其差旅報支管道，至於個人出席聽證會作證者，許多人將之視為當然義務，甚至為一項榮耀，故若非出自實際困難，向兩院委員會申請交通住宿費用者厥為其中少數。

阻撓調查之處置

以下是阻撓（to obstruct）國會調查權順利行使的幾種情況：

拒絕調查──由於美國國會調查權行使之最主要方式即為舉行聽證會，因此拒絕調查絕大部分情況指涉證人拒絕傳喚到會作證，或拒絕提供文件證物等到會以供調閱。
拒絕證言──證人到會，但拒絕回答全部或某部分特定之詢問問題者。
偽證（perjury）──聽證會為發現事實的手段，故證人到會作證，宣誓辭中通常包括「所說全實，絕無謊言」（tell the truth, the whole truth, and nothing but the truth）一句，若證人所陳述證言對此段宣誓有所違背，即構成「偽證」。
錯誤陳述（false statement）──與偽證定義稍有出入，錯誤陳述指證人提供之證言包含了不為真實之部分，但其提供此不實部分證言之目的不一定在意圖誤導（to mislead），而作偽證者則其意圖定為誤導。
破壞聽證會之秩序儀節（breach of order and decorum）
律師陪同證人參與聽證會時行為違反職業規範（breach of professional ethics）
阻撓國會議員出席聽證或與調查相關之會議。

以上數種阻撓調查之情況，其中第5、6點參議院或眾議院授權聽證會主席當場處理，但規範重點不盡相同，有關秩序問題，參院授權主席得依職權主動維持秩序，毋須由參議員提出程序問題（point of order）方得為之，且主席有權清理會場而以秘密方式繼續進行聽證，直到秩序恢復或疑慮完全消失為止（《參院議事規則》26-5-(d)）；而眾院對秩序儀節以及律師違反職業規範問題，授權主席得訓誡（censure）或將違反者逐出會場（exclusion）（《眾院議事規則》XI-2-(k)-(4)）。

上述各點中情節較重者，各該委員會均應有權提報院方而以藐視國會罪起訴，USC 2-6-192及-194，則對第1、2點訂出由相關議院之議長向檢察官確認罪行，檢察官再向大陪審團提出起訴要求之程序，以及其列為輕罪（misdemeanor）之刑度範圍。參議院除上述刑事上以藐視罪起訴之權力外，更有直接以民事程序訴諸華盛頓特區地方法院以對參院及其委員會或小組委員會之傳喚調閱通知或命令（order）之執行、確保關於有效性之宣示性意見、避免拒絕或威脅拒絕履行之法定權力（USC 28-4-85-1365）。至於參院如何決定應以刑事或民事訴訟程序追究阻撓調查進行者之責任，經詢參院資深幕僚及專家，指出鑒於各委員會之主席擁有相當大之權限，故訴訟途徑之選擇往往取決於各該委員會之主席及其幕僚群。

刑責減免

前已述及證人若引用權利法案而拒絕證言，國會得於通過票決後經由取得聯邦法院之命令賦予證人部分或完整之豁免，以強制其提供證言。其中部分豁免（partial immunity or use immunity）指證人之證言不得在刑事案件中做為起訴依據，但證人仍可能因其他資訊來源而遭定罪，因此其刑責減免可能為部分亦可能是完全減免[8]；完整豁免（full immunity or transactional immunity）則指證人在該案中完全受到保護而不予起訴，因此其刑責減免必為完全減免。

證物保全

參、眾兩院之議事規則中，對於證人提呈聽證會之證言或證物之保全，僅有較為粗略之規定，亦即聽證會之文字紀錄資料，隨同委員會之其他文件資料，應予單獨存放，並副送國家檔案處留存紀錄，同時訂出調閱紀錄之相關規定（《參院議事規則》26-10-(a)，《眾院議事規則》XI-2-(e)-(2)），惟對於證據證物保全之方式及期限，未做規範。

五、國會內部調查權的權限分配

（林文馨）

（一）調查之授權

美國採「總統制」憲政架構，國會議員無質詢行政官員之機會，故立法權之行使需要調查權之輔助，以作為積極立法與監督行政之手段。國會調查權並未明文規定於美國憲法中，調查制度是以慣例為基礎，在實務運作中逐漸形成目前形態。國會調查之規範，係分散於國會慣例、議事規則、立法組織法、制訂法、判例等等。國會在調查中，視主題、狀況，將不同之規定、權力及程序組合運用，做法上具相當彈性。只要有法律或決議授權，則任何委員會就可以視需要進行調查，國會之授權多僅到第一線以免妨礙調查之機動性[9]。
美國憲法第1條第5項授權參眾兩院自行決定其議事規則（Each House may determine the rules of its proceedings），故兩院均有權決定委員會，並決定委員會之調查程序。早期美國國會之調查多係遇有重大事件，通常由院會提案組成特別委員會進行調查，調查結束後，委員會隨之解散。調查事項多以針對行政監督為主，例外才授權予常設委員會，政黨經常介入阻止發動調查。20世紀以後，政府功能日益複雜，國會乃需要更多監督工具與立法技術，以維持立法與行政部門間之平衡。隨著常設委員會之增加，常設委員會不經院會授權即主動進行調查成為慣例，惟經費與傳喚權仍需透過院會之決議。[10]
1946年通過《國會改革法》，由三個方向來加強國會的監督功能，包括：使常設委員會之結構組織合理健全化、強化常設委員會之立法監督功能、充實國會之幕僚助理人員。同時，給予每個常設委員會永久性之調查（傳喚）授權，使其可以對管轄事務之行政單位或主題進行調查，並且每年提撥固定數目之款項供調查之用，也授權提供專業性幕僚予委員會。因此使調查不再為國會多數黨全盤掌握，且使國會調查得以經常進行，一些常規性調查成為持續進行之機制。1972年時，國會每個會期至少進行100次以上之獨立調查（investigations），在要求常設委員會進行持續性監督之授權下，委員會及其幕僚進行無數次、定期及不定期的調查（inquiries）。[11]
1970年《國會改革法》以更明確之文字重申國會兩院常設委員會之監督功能，要求每個常設委員會應就其管轄範圍之事務，持續地檢視與研審法律或部分法律之應用、管理與執行。並要求國會兩院大部分委員會應每兩年提出一份監督報告（required most House and Senate committees to issue biennial oversight reports）。1974年之眾議院委員會改革修正案更規定，常設委員會必須再加強對政府部門持續性監督之調查工作，賦予若干常設委員會「特別監督」（special oversight）之責。參議院於1977年通過之委員會制度重組修正案，亦賦予部分委員會「全面的政策監督」（comprehensive policy oversight）之權。[12]

在眾多的常設委員會中，較為特別者為眾議院的政府改革委員會（House Committee on Government Reform）與參議院的國土安全暨政府事務委員會（Senate Committee on Homeland Security and Governmental Affairs），擁有對整個聯邦政府運作監督之管轄權，並被賦予對政府活動廣泛的調查權，二者分別為參、眾兩院之首要調查監督委員會。[13]

關於常設委員會相關監督授權規定[14]，如：

眾議院：

－眾院議事規則X-2-(b)-(1)規定，除了撥款委員會與預算委員會外，每個常設委員會應就其立法管轄範圍內，持續審查研究相關法律之適用、施政與執行。

－眾院議事規則X-2-(b)-(2)及5-(d)規定，常設委員會應要求其小組委員會（subcommittees）在其管轄範圍行使監督職權，或設立專門負責監督的小組委員會(or to create an oversight subcommittee)。

－眾院議事規則X-2-(d)規定，常設委員會應於該屆國會第1次會期2月15日以前，將其監督計畫（oversight plans）提交給政府改革委員會與行政委員會（Committee on Government Reform and the Committee on House Administration），政府改革委員會應不遲於3月31日報告監督議程（report an oversight agenda）。

－眾院議事規則XI-1-(d)-(1)、(2)、(3)規定，每個委員會應於每個奇數年（odd-numbered year）1月2日以前，將該屆委員會之行動報告提交眾議院，內容應包括該屆委員會之立法與監督等活動，以不同章節摘述之。其中監督章節應包括該屆委員會於開始時所提出之監督計畫、所採取之行動與相關建議，以及額外進行之監督行動（additional oversight activities）與建議。

－眾院議事規則X-3規定，特定的委員會擁有特別監督權限，可對屬於其他委員會管轄範圍之特定事項進行全面性檢查。特別監督權類似於1946年國會改革法通過授予政府改革委員會之廣泛監督權限，只是特別監督權限定於所明訂之主題。例如撥款委員會可在認為對其管轄事務之決策有幫助下，研究檢查行政部門之組織與運作，包括美國政府擁有多數股份之機構。[15]

參議院：

－參院議事規則26-8規定，每個常設委員會（除撥款委員會與預算委員會外）必須持續地審查研究所管轄立法領域之全部法律之適用、施政與執行。

－參院議事規則25-1-(k)規定，國土安全暨政府事務委員會擁有額外的監督義務（additional oversight duties），包括：持續地審研所有階層之政府部門運作，以確定其經濟與效率；接收並檢視審計總長（the Comptroller General）之報告，並向參議院提出建議；評估法律執行對於重組立法與行政部門之效果；研究聯邦、州、市等各級政府間之關係以及美國為會員之國際組織等。

－參院議事規則25-1-(a)規定，授予特定的常設委員會全面政策監督之責任（”comprehensive policy oversight&r

回列表/List

美國國會調查權專案參訪報告

壹、前言

貳、美國國會調查權之研析

一、國會調查權之法令依據

二、國會調查權之事由

三、國會調查權行使之方式

四、國會行使調查權之程序

五、國會內部調查權的權限分配

（一） 調查之授權

（一）調查之授權