立法院應否擁有調查權之探討
立法院法制局憲政專題研究
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法 制 局 陳 瑞 基 撰
中華民國九十二年十二月
一、國會調查權之濫觴與憲法未明文規定國家關於調查權之執行情形... 4
肆、我國政治現況與國會調查權之妥當性與建議—代結語... 14
摘 要
八十二年七月二十三日大法官做出釋字第三二五號解釋：「……憲法之五院體制並未改變，原屬於監察院職權中之彈劾、糾舉、糾正權及為行使此等職權，依憲法第九十五條、第九十六條具有之調查權，憲法增修條文亦未修改，此項調查權仍應專由監察院行使。…立法院為行使憲法所賦予之職權，除依憲法第五十七條第一款及第六十七條第二項辦理外，得經院會或委員會之決議，要求有關機關就議案涉及事項提供參考資料，必要時並得經院會決議調閱文件原本，受要求之機關非依法律規定或其他正當理由不得拒絕。」至此立法院擁有不完整之調查權(文件調閱權)。
因為調查權與立法提案權同為國家機關之重要權力，而兩者均同樣在憲法僅賦予部分機關有此權限，對於其他機關則無，基於此憲法中無明文規定且均由大法官受理解釋的情況下，為使讀者更能瞭解大法官對於這兩者在解釋方法所採取不同出發點上之差異，本文採兩者前後敘述以便彼此之解釋能夠有所比較：
一、先舉證外國立法例，先進國家之國會均擁有完整之調查權，且其調查權對憲法未明文規定之國家而言，為國會之隱含權；對憲法明文規定之國基而言，更是國家權力分立制衡之具體表現。
二、其次，從憲法基本原則—民主原則、權力分立原則及功能法之結構取向解釋方法證立我國五權憲法架構下之立法院應擁有國會調查權。
最後，本文認為權力之行使應在民主原則—民主正當程序與代表民意之原則下，符合社會大眾之期許，因此，如何使立法院代表人民行使國會調查權符合民意之期許。
立法院應否擁有調查權之探討
壹、背景說明
國會調查權者，亦稱查問權(parlamentarische Enqueterecht)，乃為國會為明瞭與其職權有關之事項，有用強制手段以調查其事項之權能。美國聯邦最高法院一九二七年判例謂「調查權對於立法權能，為本質的及適切的輔助功能，立法機關如欠缺關於立法所影響或變更的事情之知識，則不能為賢明或有效之立法，自己未具有此必要的知識時，不得不由其有者獲得之。[1]」學者史尚寬乃進一步闡述調查權可認為議會固有的一種附帶權力，縱憲法未有明文規定，亦應解釋有此權力。申言之，國會調查權是國會用以取得所需資訊，發現真相的工具。因立法決策需具有理性，而理性的立法決策需要運用科學邏輯的方法，以客觀的態度作實事求是的決定，沒有調查權，國會即處於欠缺資訊，難以發現真相的不利地位，無法做出正確的決定，更無法履行其職權上的角色功能。可知國會調查權係國會行使立法權、預算審議權、人事同意權、國家重要事項議決權等，所需先行蒐集資訊、瞭解民意，藉以做出適當的決策工具[2]。
一般認為，完整之國會調查權應具備文件調閱、舉行聽證與證人傳訊等權力，但無論如何均以具備強制力為基礎。[3]然就調閱權而言，我國立法院有關調閱文件部分並未規定違反之法律效果，即有關之處罰規定付之闕如，換言之，並未真正具有強制力，與一般所謂國會調查權仍屬有別，但這是立法技術或立法政策的問題，真正要深究的，是有關具有強制力之傳喚證人與聽證部分的權力，是否因釋字第三二五號解釋導致立法院行使一般民主國家之國會調查權受到限制？
第六次修憲完成後，就台灣的憲政發展而言，中央政府體制究竟是往總統制方向傾斜抑或是往內閣制靠攏，對於我國立憲之初所謂的五權憲法在憲法的價值體系上是否造成若干改變與影響，誠然均為學者們關注的議題，尤其在公元二千年國大代表們完成第六次修憲將國人詬病的國民大會改為任務型機關，我國僅有單一之國會機關—立法院，就所承擔的責任因憲法原先設計上所賦予權力不能使之克盡所面臨之問題，在今天各黨再度提出修憲乃至制憲議題的當兒，國會調查權入憲，應該加以重視。
貳、國會調查權之濫觴與外國立法例
一、國會調查權之濫觴與憲法未明文規定國家關於調查權之執行情形
(一)、英國
說到國會調查權制度便不能不先說明國會調查權之發源地—英國。因為一般認為，國會調查權，始自英國一六八八年平民院設置監督財證之調查委員會。翌年設特別委員會用以調查愛爾蘭戰爭失敗之原因，調查結果認為Londonderry總督Lundy有叛亂之嫌，遂報回英王召回審判，是為國會調查權之濫觴[4]。其後就公的重要事件，屢設調查委員會進行調查。
調查委員會之設置乃基於議員之動議，由議會議決。議事規則認為係屬特別委員會之一種，當時雖未給予特別之名稱，但特賦予傳喚證人之權能，不同於普通之委員會，委員人數定為十五人以內。[5]
依據一七七０年Grenvill Act國會有使證人宣誓之權能。又依一八七一年國會證人宣誓法(Parliamentary Witnesses Oaths Act)議會及委員會均有令證人宣誓之權力。證人為虛偽之陳述或不到場或違反國會基於調查權所發布之命令時，國會得以藐視國會罪論處，由國會自行處罰。嗣因調查之實施，間或滲入政黨之意志與意識型態，為使制度公允起見，於一九二一年，制定「調查法庭法」(Tribunals of Inquiry Act)，關於公共事項，經兩院之議決設置「調查法庭」(Tribunals of Inquiry)，關於證人之傳喚訊問、命令提出紀錄文件、海外證人詢問之囑託等，與高等法院有同一之權限。對於不服從其命令之人，得向高等法院告發，由高等法院科以與侮辱法庭同樣之刑罰。
英國國會調查權不獨對行政有監督權，對於司法審判案件亦有一般監督權，只是為保持司法權之獨立性，存有相當多的限制，例如對於訴訟繫屬中或將來必然要歸司法審判之案件，議會不得以之為調查或討論之對象。[6]
(二)、美國
一七八七年美國聯邦憲法雖然並未明文規定，國會具有調查權，但國會自始即視調查權為國會立法權的一種附帶權力，因為美國是嚴格的三權分立，議員並無質詢權，立法機關欲監督行政機關，除設置委員會以調查行政監督事項以外，別無他由。故美國國會之調查權有六種作用，一為行政之輔佐，二為行政之抑制，三為立法之輔助，四為發揮社會之槓桿作用，五為彈劾關連須進行審問，六為判定議員資格與操守。
一八五七年通過一項法律，規定舉凡由國會傳喚者，在國會任何一院或委員會拒絕證言者，得決議以藐視國會罪論處，向聯邦檢察官告發，由聯邦檢察官向聯邦地方法院控告，由法院予以審判處罰，其具體之處罰為一千元以下罰金或一年以下有期徒刑。
依美國國會調查權的實際行使歷史而言，眾議院於一七九二年第一次行使國會調查權的事由，即非關立法事項，而歷來國會調查權之範圍亦不止於輔助之立法而已，在預算審查、行政組織及國防外交事務乃至行使彈劾、同意權的過程中，均有調查權的行使。美國國會長期以來為了貫徹國會職權的有效行使，其間經過幾次的立法而建制了有關國會調查權的行使規範，從其實際運作中，可以得知，美國國會調查權兼具政治性與司法性；為了貫徹調查權的行使，因此它也具有強制性。但總結國會調查權的本質，依據各國調查權的學說、判例皆認為，調查權為輔助國會履行其憲法上權能的工具權，其從屬性極為明顯。至於其行使之範圍，一般而言必須與國會有關之權限事項為其界限。
(三)、法國
法國自一八三０年七月革命以後，有關憲法、法律或國會議事規則，均未對國會調查權有所明文。然卻仿照英國，認為調查權為議會之天賦權能，因此議會各院亦設置有調查委員會行使之。一九一四年三月二十三日通過正式立法「關於在調查委員會所為證言之法律」，使國會得強制證人到場，並令其宣誓。違反者，得加以處罰。
法國學說認為司法繫屬中之案件，議會亦得予以調查，因為其調查之目的不同。對於司法調查與議會調查有所區分，議會之調查在於協助立法之修改或追查相關部門部長過失之政治責任，並非代替司法權或行政權從事判決或行政行為。
然在法國，質詢較調查更為有效，故調查權之行使並不多。法國第四、第五共和國憲法，均無關於調查權之規定。[7]但又有學者分析法國弱勢國會體制，加上強勢之總統(除非總統與國會多數黨分屬不同黨)，使得法國國會對於行政部門之制約，必須倚賴其他機制。[8]
二、憲法明文規定國會具備調查權國家之執行情形
(一)、德國
一八五０年普魯士憲法第八十二條，曾認議會有調查權。威瑪憲法採納英國制度，規定調查委員會之設置。現行德國憲法即基本法(Grundgesetz)第四十四條規定，I.聯邦議會(Bundestag)有設置調查委員會(Untersuchungsausschuß)之權能，有四分之一議員動議者，有設置之義務。調查委員會以公開之議事調查必要之證據。但公開得停止之。II.證據調查程序準用刑事訴訟之規定。但書信、郵件及電信之秘密不適用之。III.法院及行政機關有給予法律上及公務上協助之義務。IV.調查委員會之決議，不受法院之再審查。但法院對調查所根據事實之評價與判斷不受拘束。德國基本法第四十五條之一第二項規定，國防委員會得行使調查委員會之權。經四分之一議員動議者，國防委員會有對特定事項進行調查之義務。
前述準用刑事訴訟法規定之程序部分，是否包含搜索、扣押、逮捕或拘提，甚有爭論，通說認為應無準用[9]。但這個部分並非絕對不能準用，因為搜索、扣押、逮捕或拘提，被定位為法官保留(Richtervorbehalt)，應由調查委員會向法院提出聲請。當然，刑事訴訟法例外規定有檢察官得緊急實施之權力，亦得準用[10]。調查委員會為國會之輔助機關，自不得超越國會機能，調查繫屬於法院之刑事案件，更不得越俎代庖就紛爭有所決定。
德國聯邦議會調查委員會之組成，需先經過黨團協商，目前為第十四屆國會，其調查委員會成員為十五人[11]，按政黨席次比例分配人數，主席之人選，由資深委員會(Altestenrat)決定，依聯邦眾議院議事規則第十二條規定，調查委員會主席以黨團成員多寡決定，通常由最多者囊括，形成執政黨的調查委員會主席執行反對黨提出之國會調查程序[12]。
調查委員會的調查程序，起初常會遭到拒絕，但調查委員會利用政黨名義向聯邦憲法法院提起機關訴訟(Organklage)之方式尋求司法力量之協助，聯邦憲法法院曾做如下判決：「在聯邦政府的義務與界線範圍內，必須詳細提供書面給聯邦眾議院調查委員會。」
調查之進行，不外乎調查人證與物證，先就人證言，乃依據刑事訴訟法第四十八條及第七十二條進行對證人之傳喚與專案之聽證。主席在審訊開始前應先向證人說明調查之事項，再由最大黨之黨鞭(Obleute)審訊，再由次大黨之黨鞭審訊，如此交叉審訊乃是為顧及攻擊者與防禦者各有不同之利益，並藉此方法協助瞭解真相。如果是專家的聽證程序，則偏重於理論的陳述、背景事實的解釋或對具有複雜關係事務之釐清。次就物證言，其依據乃刑事訴訟法第七十二條，調查委員會得向政府調閱相關文件。至於有關機密文件之調閱，依據德國刑事訴訟法第九十六條規定「最上級之主管機關認為公布政府保管之文件或書面資料對於聯邦或邦之福祉有不利之影響者，無須對外提供。」但對於國會而言，行政機關高舉的「國家福祉」擋箭牌，或許是一個幌子，因此聯邦議會成立之調查委員會仍然可以引用聯邦議會議事規則(Geschäftsordnung des Bundestags)的保密規則(Geheimschutzordnung)進行調閱。聯邦憲法法院對此曾作出判決認為，聯邦議會議事規則之保密規則位階規定優於刑事訴訟法第九十六條規定[13]。
(二)、日本
日本之國會調查權規定於日本憲法第六十二條，兩議院分別從事關於國政之調查，並得要求證人出席提出證言與紀錄。因此，在實證憲法的授權下，日本國會內部規範有兩議院之議事規則，對國會調查權之發動程序、行使對象加以規範，並制定有「關於證人於議院宣誓與作證法」(簡稱「議院證人法」)，確認國會調查權之強制力。故日本之國會調查權主要以「證言強制」為主要型態，所謂證言強制乃是指具有強制力之聽證程序，依據日本議院證人法規定，證人受合法之傳喚，無正當理由而拒絕出席、宣誓、作成證言或提供文件者，處一年以下有期徒刑併科十萬日圓以下之罰金。
然則，使一般人民擔任證人與公務員擔任證人之要求不同，對於一般人民的要求，僅得以其「良心」之名義為之，對於拒絕出席、宣誓、作證，提出文件以及作偽證者，乃以違反其良心，即否定自己人格而科予刑責。至於對於公務員之要求，則更進一步對該公務員之所屬機關做關連性之規定，即公務原因職務上知悉之機密，非經該公務機關或監督機關之同意，不得作證或提供文件。但該公務機關或監督機關拒絕同意者，應敘明理由。國會或調查委員會接受其理由時，該公務員得不作證或提供文件。惟國會或調查委員會不接受其理由時，得要求內閣於十日內聲明其作證或提供文件對國家利益有何不良之影響基於前述理由加以聲明，則該公務員亦得不作證或提供文件。內閣未於國會、委員會或參眾兩院聯席委員會要求之十日期間內聲明者，該公務員必須作證或提供文件。但公務員因受上級長官之節制而未能出席作證或提供文件者，即公務員不能作證或提供文件係因所屬公務機關或監督機關拒絕同意者，國會即可延伸至內閣追究責任。倘若內閣亦拒絕配合調查時，甚至可能發動不信任案予以倒閣。[14]
參、從憲政原理探討國會調查權
一、民主原則
在民主原則的要求下，一切權力來自於人民，權力的行使也必須具有得以回溯至人民的民主正當性基礎（demokratische Legitimität）。國家權力的民主正當性可直接建立，主要即透過直接民選；亦可間接地得到，即透過具有直接民意基礎的機關轉介。由於民主正當性基礎是權力行使的前提所在，因此具有直接民主正當性的憲法機制，自比僅能轉介而主張其民主正當性的憲法機制，享有較強的民意根基與權力行使的正當性[15]。由於人民參與影響國家各機關之組成與運作的強弱程度有別，各機關也因而各自於不同範圍內被賦予做成具有民主正當性效力之決定的機能，易言之，民主正當性越強的機關就越有做成重大決定的權能[16]。
立法院是由人民選舉產生之立法委員組成，應具有直接彰顯民意的民主正當性基礎。第六次修憲後更確定了立法院是日後唯一具有常態性與普遍性民主正當性基礎的民意代表機關。儘管選舉制度對於民意代表功能所造成的影響。相對於憲法本文明顯採取多數決選制，修憲後即採多數決選制與政黨比例代表選制並行的選舉制度，然而卻是屬於複數選區一票制的設計。在此等選制模式下，不論區域立委，抑或以政黨比例代表方式選出的不分區立委，其民意代表性均較單一選區兩票制的選制模式來得稀薄。而且，一票制的設計下，使不分區立委之產生附屬於同黨籍區域立委得票數之上，其正當性越發弱化[17]。儘管如此，作為憲政體制中，最重要的、甚至是未來唯一直接的中央民意代表機關之立法院，其代表民意的屬性與功能仍具有直接之民主正當性，通說據此得出特定重大國家事務僅能保留由議會—立法院做決定的結論。
但是檢討立法院的民意代表功能，不能不一併思考憲政體制中民意代表性的競爭性或衝突可能性的問題。第六次修憲後，透過國民大會的重大變革，立法院因而擁有唯一一股屬於民意代表機關的正當性基礎，化解了我國憲政體制上長期以來有兩種或三種民意代表機關之直接民主正當性來源所引發的衝突。然而，相對於憲法本文規定總統由國民大會代表間接選舉產生，修憲後總統改為直接民選產生，總統的民意基礎與國會的民意基礎遂成為不相統屬的兩股民主正當性來源。此外，第四次修憲後確定了雙首長體制的憲政方向，總統取得相當程度的憲政實權並擁有單獨任命行政院長之權，總統對於立法院也僅享有被動的解散權，總統對於此等權力僅在立法院成功倒閣時始有機會行使，因此基本上總統並無絕對凌駕於立法院之上的權力正當性，在體制上總統之代表性也未有超越立法院之代表性的設計。
立法院之民主正當性源自於憲法本文第六十二條，立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。又憲法第六十三條有關其職權部分規定，立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。單從以上條文規定，要論斷立法院應具備國會調查權之民主正當性，固然無法否定，但是要從整體國家的體制運作與機關功能之協調與制衡部分檢討，則應從權力分立原則探討之。否則單單以民主正當性即可推斷某一機關所受到的人民委託權限，無異是將人民委託之權限無限上綱至無所不可。蓋人民在行使投票權時，亦是有意識地認為「交付某一部分的委託」權限。而此「一部份」之權限，應在憲法的規範下使人民已經有所具體認識的部分。
只是經過八十九年四月二十五日修正公布的憲法增修條文第二條第九項規定：「總統、副總統之罷免案，須經全體立法委員四分之一之提議，全體立法委員三分之二之同意後提出，並經中華民國自由地區選舉人總額過半數之投票，有效票過半數同意罷免時，即為通過。」又憲法增修條文第四條第七項：「立法院對於總統、副總統之彈劾案，須經全體立法委員二分之一以上之提議，全體立法委員三分之二以上之決議，向國民大會提出，不適用憲法第九十條、第一百條及增修條文第七條第一項有關規定。」立法院經憲法增修條文修正公布之後，不但得對總統、副總統行使罷免，且具有對總統、副總統之彈劾權，有待釐清的是，是否只要具備彈劾權(監察權[18])，便具有調查權。換言之，爭議點毋寧將變化成具有彈劾權(監察權)之機關，抑或專指監察院這個機關？
二、權力分立原則
按照傳統的憲法解釋理論，權力分立原則是法治國原則的要素之一[19]，但因考量與本文所欲探討的方向以權力分立原則最為貼近，故直接切入權力分立原則部分加以探討，權力分立原則所要求的不同國家的作用不但是要歸屬由不同的國家機關掌理，如三權分立國家之行政、立法、司法三權分別由內閣制之內閣或總統制之總統、國會與司法機關掌理，但我國憲政體制依據憲法之前言謂，中華民國國民大會受全體國民之付託，依據孫中山先生創立中華民國之遺教……。由於憲法自第五章開始，即將行政、立法、司法、考試、監察分為五章，即設置五院掌理。然從五權分立平等相維及三權分立相互制衡關係探討國會調查權，可能不見得獲致相同之結論[20]，因為依據孫中山先生所明文制定之我國實證憲法，其矛盾之情形頗為嚴重，主要在於以權能區分理論出發，使除了五權機關之外包括國民大會與總統等，均陷於以權能區分為形骸，但卻以分立制衡為實質的憲法架構，使中央政府體制陷於無比的混亂。本文前面在貳、一、I中已經略微探討，故在此必須確認一個前提是，我國目前的五權分立政體是由立法院做為西方民主國家之國會代表人民監督行政權的一種權力分立制衡的狀況，與孫中山先生遺教的權能區分已經有所不同，尤其是在國民大會虛級化與任務型化之後，立法院為我國惟一之國會，更是毫無疑問。建立在此一前提下，本文下面要藉權力分立原則—制衡理論—而非五權分治平等相維分工合作之關係[21]—來證立立法院應具調查權。
權力分立原則之內涵有二，一曰「分權」，乃將不同的權力交由不同之憲法機關掌理及行使，二曰制衡，即進一步要求各憲法機關立於平等地位互相監督、牽制，以防止造成其中任何一權獨大。因此，立法院除了應積極行使的立法權能外，亦應承擔監督、制衡其他國家權力機制的之責。此類功能可說是立法院的消極性的功能；換言之，即是立法院於憲政體制中用以發揮監督制衡其他憲政權力機制之功能的權力。以本文題旨國會調查權行使之目的乃為國會為明瞭與其職權有關之事項，有用強制手段以調查其事項之權能。就此一權能之目的與制衡原理之關係言，是否有若A則B，若非B則非A之充分必要條件的邏輯存在，即若國會若要制衡行政機關，則國會必須具有調查權；若國會無調查權，則國會必不能制衡行政機關。要處理這個問題，好像不得不先確認我國的中央政體究竟是總統制、內閣制、雙首長制或者是其他政體。然而，這種冗長的討論並不具太大意義，因為最後仍然得不到具體結論[22]。因此要探討各個不同之國家權力彼此制衡關係，毋寧從其在憲法中具體規定之權力一一臚列如附表二。
從附表二，可以發現兩件事：第一件事就是調查權並不是監察權之核心權力，因為監察權主要為彈劾權、糾舉權、糾正權、審計權、監試權，其中以彈劾權對其他國家權力之影響最大，調查權為其他監察權行使之工具，彈劾權為調查之結果[23]。
第二件事是：上述命題「即若國會若要制衡行政機關，則國會必須具有調查權；若國會無調查權，則國會必不能制衡行政機關」之謬誤，因為國家機關彼此間之制衡關係，在於要求所有國家權力避免不當干涉其他權力部門核心權力之行使。從調查權的性質分析便不難處理權力是否彼此發生干涉之問題。有關調查權的性質，學說上有兩種分類：
(附表二)
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國家機關之職權 |
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總統 |
立法院 |
司法院 |
考試院 |
監察院 |
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1.元首權 2.人事權 3.軍事統帥權 4.發布法令權 5.締約宣戰媾和權 6.宣布戒嚴權 7.緊急命令權 8.赦免權 9.授與榮典 A.院際協商 B.國安機關設置權 C.副總統缺位提名權 D.立法院解散權 |
1.人事同意權 2.立法權 3.預算議決權 4.憲法修正案擬訂權 5.解決中央與地方權限爭議 6.質詢 7.不信任案提出權 8.決算審定審議權 9.對總統、副總統之彈劾案提議權 A.對總統、副總統之罷免案提出權 |
1.民事訴訟之審判 2.刑事訴訟之審判 3.行政訴訟之審判 4.審理公務員懲戒 5.憲法解釋 6.統一解釋法令 7.審理政黨違憲之解散處分 |
1.掌理考試事項 2.掌理公務人員銓敘、保障、撫卹、退休 3.公務人員任免、考績、俸給、陞遷，褒獎之法制事項 |
1.彈劾權 2.糾舉權 3.糾正權 4.審計權 5.監試權 |
＊行政權因採控除說，故未明文列舉其職權，部分條文所列舉者為行政院長之職權。
(一) 、獨立權能說
依據國民主權及人民代表之原則，國會基於人民之託付，可以獨立為一切國家活動調查之權力。
(二)、輔助權能說
以國會調查權為例，此說認為國會於行使立法權、預算議決權—參與決策權時，為能獲得足夠之資訊以有效行使職權。
以上兩說，從英、美、德、法等國之學說，以後者為通說[24]。在權力分立原則下，要證立各權力之制衡需要有監督的能力，而這能力自然以「知」為優先，故調查權為必要能力，應無疑問。且以上述調查權為工具權之論述，更可確立調查權並不會直接產生干涉其他權力之疑問。學者質疑賦予立法院調查權之後，是否會造成侵犯司法權之問題[25]，對此，權力分立原則似乎以不能完全清楚地解釋，以下本文擬借重功能結構取向的解釋方法再行探討。
三、功能結構取向的解釋方法
功能結構取向的解釋方法，已非古典的權力分立原則之理論般，僅強調權力的分立、制衡，以保障人權，毋寧進一步對哪一種國家事務應由哪一個國家機關負責決定，應依「適當功能之機關結構」(funktionsgerechte Organstrktur)的標準來做劃分[26]。換言之，依據憲法規制之各種機關，賦予其不同的組織、結構、職權、功能與程序，並根據各該機關之功能結構取向作為國家事務分配之劃分標準，使國家各項決定能因「功能最適當」之分配而達到「儘可能正確」的境地[27]。依據以上論述，更可以發現國會調查權在性質上的分類與通說是相吻合的。
按國會調查權若為獨立權能，則有變成事不問何以然，其調查皆為天經地義，因為本於機關職權之執行致也。再從權力來源之基礎言，如同本文前面已經略述過，就民主原則而導致之民主正當性與正當程序皆使國會議員為人民之代表，則國會議員基於代表人員之立場，以監督政府，似無不合。但採此說之最大問題在於，如此一來，國會權力欲往之處，如風行草偃，無不往矣。採此說法，反有干擾憲政秩序之虞。故毋寧採輔助權能說之周延，即國會本於職權之行使，在行使職權之範圍內，有蒐集相關資訊之必要，所為調查之行為。易言之，此種調查行為，乃本於職權之範圍內必要者。否則，議會對於立法行為、預算審議乃至不信任案之發動，皆有謬誤或過當之可能。而調查權做為工具也可能對行政機關造成壓力，因為調查權背後尚有更強大的制衡權力，因此以調查權先行之方式可促使行政機關改變政策、變更對法律之解釋或單純增進政府效率。[28]
至於，國會行使調查權，是否會造成侵犯另一權力核心如司法權之問題，權力分立制衡原則固要求所有「憲法所設置之國家權力」均應有其界限，並彼此尊重，亦即要求所有國家權力避免不當干涉其他權力部門核心權力之行使，例如對於監察院對司法審判之監督，如眾週知，並無疑問。有疑問者在於是否屬訴訟中之案件，或有介入審判之虞，如此則不無妨礙審判獨立之虞，乃仿照英國國會調查權之限制，即議會不得對於訴訟繫屬中或將來必然要歸司法審判之案件，以之為調查或討論之對象，但若對審判後之案件進行調查，通說並無妨礙司法之疑慮。只不過，若單以判決書內容所載，逕為彈劾之原因，是否妥當，容有爭議[29]，為此爭議並非本文探討之重點，姑且不論[30]。但是同樣的情況，自然無不允許國會基於職權行使之必要，進行立法調查，只要權力自我有適當的節制，應無妨礙審判獨立之虞。或者換個角度說，所有挑剔國會調查權可能干預司法權之論述幾乎都將發生於監察權的身上[31]，甚且若以調查權專由監察院行使為由，那麼在第六次修憲之後，立法院已經增加對總統、副總統之彈劾案提議權，在院會議決提出彈劾案之前，難道立法院不需要進行實質的調查程序？那麼屆時如何論證此項調查權仍應專由監察院行使，蓋監察權已非專由監察院行使，況乎調查權！
而且從國家機關分權制衡之觀點言，各種權力應有其平等性，若謂各權均以必要之調查為輔助，而立法權僅需做文件調閱，不以強制證人作證為必要，如果調查並不能獲得進一步之資訊，則這種限制對於國會是否有拘束力？而解釋上開文字來自大法官釋字第三二五號解釋，因此，大法官解釋所謂「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第七十八條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之」其拘束效力究竟如何，而所謂是否包含國會—立法院，值得深入探討。
肆、我國政治現況與國會調查權之妥當性與建議—代結語
近年來受學者從德國引進憲法理論的結果，使我國憲法理論的「本土化」建構工作蓬勃發展，如憲法的框架理論與開放性理論，憲法固然賦予民選國會有政治上自由形成的空間，也有其界限。具體而言，憲法規範的不完整性乃為謀求政治機關能夠享有足夠的自由活動空間，以便能夠合理的解決政治上的問題。以立法機關而言，立法無疑是將憲法規範具體化，然而立法權具體化憲法規範仍然受到憲法秩序之拘束，換言之，立法機關是否恣意，即其所制定之法律是否與憲法規範有所衝突，在憲法秩序的架構下，憲法無疑應具有廣泛之拘束力與優先效力，即所謂憲法之優越性，因此，三權分立國家乃賦予司法機關—如德國之聯邦憲法法院(集中制)、美國之最高法院(分散制)具有審究與裁判立法機關所制定之法律是否符合憲法規範所欲建構之基本秩序，此乃因憲法具有廣泛之拘束力與效力之故，然而，由法院(憲法法院或最高法院)擔任憲法維護者(Hüter der Verfassung)之角色，在理論上並非毫無爭議，因為基於憲法優位原則與權力分立之間的相互作用關係(Welchselbeziehung)，所有國家機關的功能與憲法的關係，應該立足於同等地位，均有權依照其立場與觀點解釋及觀察憲法。[32]
從以上論述，儘管可以發現，法院得依憲法所賦予之權限審究立法行為時，可以預見立法機關之政治活動空間將受憲法法院之審查而限縮；但是應該注意的是，憲法解釋應該在制憲權的理念下謹守憲法法院與立法機關之間權限功能分際的確定，其具體的方法，應以功能法上的觀點作為解釋取向(funktionsrechtlich orientiert)。以上是對憲法解釋機關應本於權力相互尊重的立場而言，但是如果將大法官會議與立法院比擬為同立於憲法秩序下兩個彼此競爭的立法者，若其對憲法規範的具體決定內容有所差異，而形成規範衝突時，應依照「後法優於前法」的原則來處理。則大法官儘管已經解釋在先，但是立法院仍然可以衡酌社會變遷，制定符合社會期待的法律。[33]
因此，立法院成為目前我國單一國會的情況下，想要從事立法調查的工作，只需要透過立法的程序規定就能夠達到。目前已經有立法委員擬具「立法院聽證及調查權行使法草案」[34]，就其內容上已經規定有證人強制到院與宣誓、文件調閱與聽證，至於是否完整能夠達到強制力或罰則能夠有所威嚇，在審議過程中能夠進一步討論。故原則上只要能夠透過立法程序便能達成立法院之立法調查權法制化。法制化不完全是為了擴張職權，更是為推行該項職權之執行機關劃下一道界限，對人民而言，則是得以預先知悉，可以預測。
比較有疑慮的是，從新聞媒體對國會的觀感與國會行使調查權的角度言，無疑是期待國會能好好的監督行政機關以減少行政體系之腐化，但卻又對國會的強大職權不能完全信任，此一方面來自意識型態導致政黨對決，另一方面來自複數選區一票制的設計，在此等選制模式下，不論區域立委，抑或以政黨比例代表方式選出的不分區立委，其民意代表性均較單一選區兩票制的選制模式來得稀薄。而且，一票制的設計下，使不分區立委之產生附屬於同黨籍區域立委得票數之上，其正當性越發弱化，但這是另一個需要關注的問題，非本文之重點。
在大法官釋字第三二五號對立法院的調查權解釋拘束力下，顯然將來修憲或是制憲時，無論將來監察院是否仍存在，對應立法院作為我國唯一國會之議題，應使國會具備完整之立法權，因此，在此一前提下，賦予立法院完整調查權是將來修憲或是制憲時應當關注之議題。