獨立機關之國會監督
立法院法制局專題研究報告 編號：四三三
本報告僅供委員參考
獨立機關之國會監督
法制局 王元廷 林燕華 高明秋 撰
民 國 九 十 三 年 十 二 月
獨立機關之國會監督
壹、背景說明……………………………………………………………………… 2
貳、國會監督……………………………………………………………………… 2
一、國會監督………………………………………………………………… 3
二、國會監督的制度與困境………………………………………………… 3
（一）國會監督的制度………………………………………………… 3
（二）國會監督的困境………………………………………………… 5
參、獨立機關……………………………………………………………………… 7
一、獨立機關之歷史與合憲性……………………………………………… 7
二、獨立機關之意涵與目的………………………………………………… 8
三、獨立機關之組成與國會監督…………………………………………… 9
肆、立法院監督獨立機關之問題………………………………………………… 9
一、聽取報告及質詢權………………………………………………………10
二、文件調閱權及調查權……………………………………………………11
三、公聽會及聽證會…………………………………………………………12
伍、結論及建議……………………………………………………………………14
陸、參考資料………………………………………………………………………15
獨立機關之國會監督
壹、背景說明
二十世紀八十年代以來，世界各先進國家如英國、美國、法國、德國、日本等，面對強烈國際化趨勢與新世紀挑戰，為提昇國家競爭力，無不掀起一股行政革新與政府改造風潮。在國際環境影響下，我國政府改造工作具體進程，自民國85年12月「國家發展會議」達成多項有關調整政府角色職能、精簡政府功能業務與組織共識及86年9月就任行政院院長的蕭萬長宣布推動政府改造工程開始，行政院院會於87年1月2日通過「政府再造綱領」，展開「組織再造」、「法制再造」、「人力及服務再造」等多項革新政策，並在中央政府組織部分，規劃研擬「中央政府機關組織基準法草案」、「中央政府機關總員額法草案」及「行政院組織法修正草案」，期望藉由組織與法制改革，逐步達成調整政府角色，擴大民間參與及引進企業管理精神，建立一個創新、彈性、有應變能力政府的行政組織改造目標。
89年5月第十任總統副總統選舉後，政黨輪替，陳水扁總統為加速完成政府改造工程，根據「經濟發展諮詢委員會議」共同意見，於90年10月25日邀集政界、學界及企業界人士於總統府設立「政府改造委員會」諮詢組織，行政院相應於91年5月29日成立「行政院組織改造推動委員會」，接續積極推動政府改造工作，於一年間陸續完成多項政策規劃方案，並由行政院等部門依程序草擬相關法案，函送立法院院審議。
在上述行政革新及政府改造政策背景下，為求提昇政府效率與效能，政府組織體制的檢討改革，成為工作重點，並以推動部分政府機關專業化、去政治化，建制獨立機關為主要策略之一，91 年3月「政府改造委員會」先通過「獨立機關的建制理念與原則」，「行政院組織改造推動委員會」續於11月間通過「獨立機關建制原則」（附件一）作為實務上檢討設立獨立機關的具體操作原則，其中述及「獨立機關所為決策不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督」、「立法院得藉由立法規範及預算之審議,對獨立機關為監督」。93年6月23日制定公布的「中央行政機關組織基準法」（附件二）相關條文則正式就獨立機關事項，定有一些基準性條文，賦予法制化的基礎，使其成為法律所創設的制度，而有關獨立機關監督事項，特別是國會監督部分，究應如何建制，當是本院委員所關心的，也是日後各獨立機關組織法律將如何規範重點之一。
本文爰擬探討國會監督與獨立機關間的關係，分析現行制度下立法院監督獨立機關可能衍生之問題，以供本院各位委員參考。
貳、國會監督
一、國會監督
國會監督或制衡行政權的明確概念源起於美國的權力分立體制，國會不僅和行政權分立，並且盡可能具備各種可以牽制行政權的權力。國會監督可說是經由國會各種審查與決定的程序，在獲得充分資訊之後，對行政權力展開直接或間接的影響。在行政事務越趨專業、繁複的時代，國會監督尤其必須掌握足夠與正確的資訊，監督權的行使才能切入重點；即國會如欲強化其控制功能，提昇資訊掌握的能力將是最直接的作法。一般而言，國會除利用質詢、調查委員會、舉辦聽證會或公聽會，要求政府提供相關文件及接受民眾請願等方式，擴充取得資訊之資源外，尚外可依據法定程序向相關人士與團體要求提供資料，或邀請出席國會聽證會並提供意見與作證。
在面對當今行政權力擴張的世界潮流，許多論者認為，在憲政的運作上，必須儘量朝向豐富立法權力的方向發展；因為行政權很容易透過龐大的分工體系所匯聚的各種專業與資訊，形成權力獨大。所以國會必須藉由制衡行政權的各種可能配套措施，善盡監督的義務；認真監督行政決策，並加以評斷，表現得像個對等部門。雖然在國家角色及時代的變遷之下，有些事情是不得不然，但國會必須積極參與國家政策的討論，挑戰與爭辯行政行為；國會儘管可以反對也可支持行政權，但絕不應該站在一旁，自外於國家重要的決策之外。
二、國會監督的制度與困境
（一）國會監督的制度
國會監督，實質上是憲法與法律賦與國會之各種控制權力的總稱，如以監督對象即政府之行政行為進行過程作為區分標準，國會監督可分為事前、事中、事後三個階段之監督。
1、事前監督，主要為預算審議權及法律議決權的行使。一般而言，政府機關所提出預算案與法律案，均須於審議前在國會向議員說明，並爭取支持以順利通過。國會藉由財政上的監督與形式立法權之獨佔，足以對大部分施政計畫的執行發揮事前監督的效果。
2、事中監督，主要為邀請行政首長到會說明與對之行使質詢的權力，亦即國會可於所有行政措施進行中，透過前述權力，隨時對之進行審查。
3、事後監督，則包括國會調查權與不信任案之提出。調查權的行使，可查明及瞭解違法之行政行為，並追究其責任；而不信任案的提出，更直接影響政權之興替及政府之改組。惟實際運作情況可能隨國家制度與政治情勢之變化而有不同。如我國立法院在司法院釋字585號解釋以前只有文件調閱權，故對我國憲政運作而言，國會監督效果最大者，其實只有預算案與法律案之審查。
一般而言，常見的監督手段大約有下列幾種：預算財政審查、立法否決、聽證、授權立法、人事控制、調查、報告要求、個案處理、非正式接觸、審計、行政法規審查及日落立法等。不論這些手段是正式或非正式的，法令或非法令的，明示或潛在的控制與監督方式，我們可以說國會對官僚制度的監督手段，涵蓋了國會與機構人員接觸由低至高層次的場合，而美國國會為當今擁有最完備之監督手段的民意機構，茲以美國國會監督手段為例說明如下：
1、立法監督
國會藉由法律制定，使國家一切權力與所有人民同受法律拘束，即國會積極參與形成並決定國家具體政策與發展方向的積極性、主動性功能。從法律在憲政體制中扮演的規範角色及地位，亦得據以判定立法權在憲政體制中的相關權能定位。其中最值一提的是「法律保留」的問題。在「依法行政」原則與概念下之法律保留範圍之界定，原即蘊含了立法權與行政權權能範疇之界定功能；因此，法律保留範圍愈寬廣，行政權的自主性愈受限制；亦即控制行政部門裁量自由最好的方法，毋寧是在法律中預為規範。國會對行政部門之法令控制愈詳盡具體，機構的裁量空間愈低，行政部門的判斷空間自然受到壓縮，政策制定的機會也就愈受限制。
2、預算監督
預算監督分為撥款、預算及審計三方面。一般而言，撥款是控制行政部門最重要的方式，美國憲法第一條第九項規定「非經立法撥款不得由國庫支出任何款項」，使國會享有預算權。由於任何行政作為都需要財源支持，故預算的控制自成為監督行政部門最有效的武器。
此項監督手段不限於財政上，撥款委員會並可審核部門的政策運作、工作績效與方法，對缺乏效率或不滿意的政策與計畫削減經費；因此撥款的控制，實際上即為政策的監督手段。
1974年美國國會預算法強化了國會本身在財政管轄權上的功能結構，同時成立國會預算局（Congressional Budget Office，簡稱CBO）使國會對總統的預算更有審核能力，而增強了預算的控制權。至於審計權則由美國審計總署（General Accounting Office，簡稱GAO）行使，為客觀的事後監督方式，代表國會對聯邦政府及其官員的財務活動進行審計監督；2004年7月7日更名為「政府責任署」(Government Accountability Office，仍簡稱為GAO)。總審計長戴維·沃克先生曾表示，儘管該機構依然是聯邦政府財務活動的主要審計機構，但財務審計只佔其目前工作量的15%。總審計署目前的大部分工作是負責對聯邦政府進行業績審核、項目評估、政策分析等；他們的首要任務是提高聯邦政府的工作績效，保證聯邦政府能夠對國會和美國公眾盡責任。
3、人事監督
參院對於總統提名的行政人員享有「諮議及同意」權，這些人員包括成千的部門與機構內之高級首長。透過人事任命之同意，相當程度使國會與該部門、機構有更密切的關係，在預算撥款過程得到更有力的支持，國會也可得到部門與機關在政策執行上的配合。對於新政策及計畫所需設立之新機構，國會選擇其支持之人選出任高級首長，更有助於政策執行。
4、聽證與調查
調查權在美國憲法中並未明文規定，國會調查權是從國會立法權衍生而出的一種監督權，並已得到聯邦最高法院的認可。調查權運用主要在提供政策執行績效的資訊，顯示計畫活動的效率與管理問題、決定是否需要修改法律政策等，用以協助立法工作，監督行政部門，並引起民意之注意。調查權之行使可以各種方式進行，如要求行政部門提出書面資訊，調查人員親訪機構及其人員，進行調查公聽會，授權獨立委員會或某行政部門調查，如GAO等。與調查權密切相關的是聽證權與傳訊權，聽證是國會經常使用的監督方式，用以發現計畫活動的執行問題，並評估執行的效率與政策效能，同時亦可達到教育民眾之功能，因此在1969年後此一監督方式之運用大量增加。國會為調查事實所舉行之聽證會議，亦可傳喚證人到會進行詢問，被傳喚的人不得拒絕出席，也不得拒絕回答問題。因此伴隨聽證權與傳喚權而來的，就是國會有權對藐視國會如拒絕傳喚、拒絕作答或作偽證的人，不經司法程序而處以監禁的權力（但司法機關得事後審查）。這些權力都非憲法所賦予，但是在美國及英國都被視為國會固有的權力；許多法律特別規定了國會的定期監督聽證（periodic oversight hearings）。此外，國會委員會或次級委員會可以在任何時候召開監督聽證會議，詢問特定行政部門之政策或計畫。提供了立法者對影響公共利益的管制創舉施加壓力的機會，從而達到改變行政部門指令的目的。
5、非正式監督手段之立法設計
國會對於行政權之制約，除了上述固有的國會權力之外，由於國會擁有立法權，在不違憲之範圍內，事實上可以在法律中作各式各樣的制衡手段設計，如日落立法、立法否決、報告及等候等方式針對行政部門和其所負責之政策、計畫加以監督考核，並為定期性評估。
（二）國會監督的困境
1、民主國家國會監督的困境
立法機關的獨立地位與權力擴張，是一個國家民主化過程中很重要的一環，只有獨立的立法機關，行政部門的權力才不會腐化專擅，人民的權力才能受到保障。換言之，只有立法權限與時俱移作相對擴張，立法權限才不會相對地被矮化或弱化。環顧西方民主先進國家，如英、美及法國，民主化的進程都從國會自主性地位的建立開始，並將國會權限隨著環境變遷作適時調整，以保持他們對行政部門的制衡機能。易言之，國會監督的重要性，即在減少行政部門的濫權，保障民主理念，確保代議主權。
然而，研究者均注意到一點，即國會的實際監督活動數量甚低。由於制定法律、選民服務和監督行政向來都是國會的主要功能，多數議員的工作順序乃界定為：選民服務第一，法律制定第二，最後才是監督活動。有人指出國會沒有充分的監督行動，通常只是對行政部門偶然有監督的舉動；國會始終缺乏一種持續性、系統性的監督過程；只是採取一種插話式的、不規律性的方式監督。雖然，立法者有顯而易見之機會對影響公共利益之管制舉動施加壓力，達成改變行政部門指令之目的。但根據研究，除非監督活動顯露出令人震驚之情況，而成為有助於引起公眾矚目的機會，否則國會議員常將之視為無趣之事與潛在的麻煩；致而缺少誘因做這樣的監督工作，使得國會監督權限鮮少被執行。因此，誠如學者Ogul所說：國會監督一直是稀疏的，片斷的，不規則的、瑣碎的、無效的、或是這些特性的部分結合。
2、我國立法監督的困境
我國立法院由於在憲政體制中的屬性及定位難以釐清，在國會監督功能上，似更顯得力不從心。以英、美、法國為例，英國是議會內閣制政體，下議院功能之一在使內閣地位有其正當性基礎，其二則是透過反對黨使內閣權限受到監督；此二功能不僅與民主的本質有關，且從政黨政治的角度觀察，由執政黨與在野黨分別行使，其分際涇渭分明，不生責任推諉的困擾。美國則是總統制政體，總統及立法機關各有固定的任期保障，因此國會即有分權制衡的機能，自然具有造法及制定政策的功能，而足以跟總統分庭抗禮。法國的憲政體制屬於雙首長制，在制度的設計上本來就是行政強立法弱，當總統掌握國民議會多數的時候，國民議會是以配合總統—總理的立法要求及政策目標為主，即使在左右共治時期，國民議會仍是以配合總理所領導的政府為前提。相對於英、美、法，我國的憲政體制在修憲前後都有濃厚的雙首長制色彩，惟傾向總統制，行政、立法及其他各院間之分權色彩甚為明顯，但因體制運作之設計使然，造成憲政體制定位與屬性不清，致使制度運作經常陷入難以釐清的爭議中。
依我國憲法及增修條文規定，立法院之監督權其實相當廣泛，但是立法委員雖有質詢權，也有文件調閱權，卻無完整的調查權；雖然有權舉行公聽會，卻無強制性；雖有司法、考試、監察三院重要人員的任命同意權，卻少了最重要的行政院長任命同意權；雖有倒閣權，但不敢輕言行使；雖有彈劾與罷免權，但限於總統、副總統，不僅行使程序困難，且缺乏完整的配套設計，難以發揮監督效果。職是，立法院固然職權繁多，但真能發揮監督效果者不多。
由於立法權與監督權行使常常關係法案內容之能否充實、立委質詢權之行使能否言而有物、人事同意權之行使能否確實掌握被同意人相關資料，發揮審查同意功能，以及對總統行使彈劾權……等，在在牽涉調查權與聽證權之配備須要。換言之，調查權與聽證權之於國會好比人之耳目，缺少此二權力配備，國會監督功能恐怕很難有效發揮，因此英美兩國國會在調查權與聽證權的行使上，不僅早具共識，認為是立法機關與生俱有的能力，且已發展出一套相當完整的配套機制。反觀我國立法院，在司法院釋字第585號解釋公布前，無論是調查權或聽證權都仍止於憲法上的爭議，這對於立法監督權的行使自是一大限制。
同時，由於調查權之從缺，與其密切相關之聽證權與傳訊權自是付之闕如，更無所謂藐視國會之處罰權限可言。近年來，我國立法院一再碰上政府官員拒絕列席委員會備詢之情形，委員會除了發表毫無作用之譴責聲明之外，亦僅能束手無策，原因即在缺少前述權力。釋字第585號解釋固賦予立法院有調查權，惟仍待法律予以明確化、制度化，故短期內可能仍難以發揮功能。
參、獨立機關
一、獨立機關之歷史與合憲性
追溯獨立機關制度歷史，係源自美國，在三權分立架構下，依據國會立法產生的獨立管制委員會（Independent Regulatory Commission）特殊行政組織。它與一般行政組織最大的不同處在於執行職務時具有相當的「獨立性」，不受總統的行政權的直接指揮監督，並且常兼具有準立法（quasi-legislative）及準司法（quasi-judicial）性質的職權，可以說是集行政、立法及司法三權於一身的行政機關，而無法單純歸類為傳統三權中的任何一權。因此，自1887年立法設立第一個獨立管制委員會—州際商務委員會（Interstate Commerce Commission）開始，有關獨立管制委員會在三權分立的聯邦政府中是否占有一席之地，其與傳統三權間的制衡關係等合憲性問題，即爭論不休。有學者把它當成是完全在總統掌控之外，稱之為「政府的第四部門機構」（The Fourth Branch of Government）；也有主張應該「視為行政一部份」，即以「強大的行政」（strong executive）概念，認為所有授與委員會的自由裁決權（discretion）都是行政權，而這些行政權力都必須服從於總統的直接控制。
以上兩種理論模式，將獨立管制委員會當成是不同的權力部門，分別有和其他部門不同的互動關係，因此，也有不同的合憲性觀察與判斷。惟根據美國聯邦最高法院1935年對Humphrey’s Executor v. United States一案的判決，為獨立機關，不受行政權直接控制，提供了合憲性判斷的主要理論與法理基礎。雖然，此後有關判決，最高法院態度不盡一致，也未提出一套完整的獨立管制委員會合憲理論。但因美國憲法並沒有界定聯邦政府的行政組織，而是完全留給國會規定，國會可以創造各式各樣的行政機關形式和結構，每一個都和國會及行政部門的關係有不同的牽連，且自羅斯福新政時期以來，即有許多具有多種功能的混合機關，到今天，實務上，仍存在許多獨立管制委員會，也就是說，最高法院已承認獨立管制委員會的運作與合憲性。
第二次世界大戰後，因為受到美國制度影響，日本也仿效成立了為數頗多的管制委員會，稱為「行政委員會」。在我國現存的行政組織中，中央銀行、行政院公平交易委員會、中央選舉委員會、行政院飛航安全委員會及最近成立的行政院金融監督管理委員會等機關，均已具有一定程度的獨立性，不過，由於我國對於獨立機關制度原理還沒有清楚而完整的理解，法制設計上並未能充分回應這些機關在組織型態與職權行使上的特殊需求，所以它們的獨立性與公正性一直還無法獲得適當的制度確保。直到「政府改造委員會」通過「獨立機關的建制理念與原則」開始，才著眼於獨立機關的組織改造工程，在法制面上全面探究獨立機關建制理念、原則及具體的組織調整方案。
有關我國獨立機關制度合憲性問題，前述法制規劃未多著墨。惟立法院院依據憲法賦予之立法權及法律優位原則，得制定法律設置、變更或裁撤國家機關，並決定其職權、人員配屬及內部運作秩序，即國家機關設立權乃歸屬於立法機關，而獨立機關被明白界定為「行政組織的一種特殊類型」，故立法院院本於立法形成權，自得就獨立機關制度，立法加以規範，前述「中央行政機關組織基準法」相關條文及獨立機關個別組織設置法律制定，即是本此而來。再者，憲政是成長的，憲法權力的運作本來就不是憲法文本所能全然規範的，純粹的權力分立原則並不切實際，應該強調的是政府各部門權力間的制衡，政府組織設計只要不危及各權力的核心功能以及各權力間的制衡關係，應允許其可彈性的將各權力予以混合，準此，獨立機關制度在我國似應具有合憲性。
二、獨立機關之意涵與目的
依「中央行政機關組織基準法」第三條第二款規定：「獨立機關：指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。」及第四條規定獨立機關之組織，應以法律定之。即獨立機關須由法律創設，依據法律獨立行使職權，強調其獨立性與法律保留，並明定其組織型態須為合議制。此外，「獨立機關的建制理念與原則」則指出「獨立機關作為行政組織的一種特殊類型，其建制精神是要讓若干的行政機關獨立、公正地行使職權，以確保決策上需要高度專業、去政治化或亟需顧及政治與社會之多元價值的公共事務，能夠合理有效地推動執行。」及「一些管制性或調查性之公共事務的決策與執行，卻特別需要專業化、去政治化或在決策時充分考慮到政治與社會的多元價值，才能夠確保公共利益的實現並獲得人民的信賴；負責處理這些事務的行政機關，因此必須比一般的行政機關更為客觀、中立、具備更高的專業能力並且與政治保持一定的距離。」即獨立機關設置目的在於強化其組織及運作的超然性與非黨派性，既不兼負政策諮詢或政策協調統合之功能，也不受一般行政層級體系的指揮監督，沒有層級概念，首長亦非內閣閣員，從而得與政治保持一定的安全距離，以超越個人或黨派利益考量，依據專業及法律獨立行使職權，確保行政決策與執行得以維持專業、政治中立、價值多元或發揮準司法權的功能，順利完成特定範圍的裁決性、管制性或調查性公共任務。
不過，這些獨立機關意涵與建制目的，除了「中央行政機關組織基準法」已規定者外，仍須經由政策合法化途徑，在個別獨立機關之組織法律中加以落實，才能具有法律拘束力，發揮規範效果。換言之，立法院有充分之立法決策權力，以創設完整之獨立機關法律制度，並監督之。
三、獨立機關之組成與國會監督
業經三讀通過之「中央行政機關組織基準法」相關條文就獨立機關事項，已定有基準性的規定，目前正在本院審議之「中央政府機關總員額法草案」若干條文，亦可能適用於獨立機關，因此，規劃建制個別獨立機關，應先遵守上述基準性法律規定。
獨立機關成為法律所創設的制度，除了「中央行政機關組織基準法」及「中央政府機關總員額法」有基準性規定外，特定獨立機關之組織及運作細節，有待於各該組織法律中加以規範，即由本院依個別獨立機關之需要立法裁量決定，其中行政院所擬之「獨立機關建制理念與原則」與「獨立機關建制原則」除與基準法律不相牴觸的部分外，唯立法院院並不受這些行政部門規劃原則的限制，亦即立法院可在不影響其獨立行使職權之原則下，視實際需要對獨立機關予以監督，此宜透過法律明定以建立制度，自不待言。
目前行政院經配合行政院組織法修正案通案檢討，決定設立中央銀行、中央選舉委員會、公平交易委員會、金融監督管理委員會、通訊傳播委員會等五個相當二級機關之獨立機關，至於其他層級獨立機關，則仍在規劃中。當中中央銀行、中央選舉委員會、公平交易委員會及金融監督管理委員會，目前已有類似獨立機關地位的組織法律在施行，行政院並曾於91年6月函送「中央銀行法修正草案」及於92年9月提出新設之「通訊傳播委員會組織法草案」，二案正在本院審議中，均須進一步檢討修正或制定，才能完全符合獨立機關的概念及規定，並建制完整法律制度，順利推動獨立機關之組成，完成政府組織改造與調整工程。
關於立法院對獨立機關之監督，行政院研究發展考核委員會前主任委員林嘉誠曾經在「行政院之組織改造」一文中指出：為確保決策之妥當性與人民之權益，立法者應審慎設計獨立機關所為決策的行政程序，並建構健全的監督機制。也就是要審慎設計監督機制，對於個別獨立機關之監督密度或強弱，似亦可依其機關與業務特性，作不同的規劃處理，才能適應個別需要，使監督機制更為靈活完善。
肆、立法院監督獨立機關之問題
綜合以上的論述，具體而言，在現行國家體制下，依憲法第五十七條「行政院對立法院負責」之精神，及第六十三條「立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權」之規定，立法院監督獨立機關當無疑義，其監督方式其實亦不脫一般民主國家國會之職權，其中有關法律案之審查權、預算案、決算案之審查權、行政命令之審議權、請願案之審議權及人事同意權等較無疑義，本文不再贅述。但有關聽取報告及質詢權、文件調閱權及調查權與公聽會及聽證會之舉行等，則因現行制度尚不夠健全，未來恐發生國會監督上之疑慮或困擾，本文擬就此提出討論：
一、聽取報告及質詢權
國會除了職司法律案、預算案、行政命令案、人民請願案等之審議外，為了持續監督行政執行，「聽取報告與質詢」亦為其重要的職權之一。所謂聽取報告系指聽取行政首長之報告。質詢則包含質問及詢問二種方法，質問帶有非難之意；詢問則為諮詢性質，旨在請教以明事實真相，兩者都是民主國家國會用以監督政府的重要權力。質詢具有取得資訊、督導政府施政、溝通政府與民意等功能。詳言之，質詢乃國會議員就政府的施政與機關事務，向行政首長，以書面或口頭提出質疑詢問，要求其答覆平日施政情形或向政府表達其重要政治觀點之權力。
基本上，國會議員乃透過質詢權之運用，對政策執行的問題與成效，發揮其監督之效果。獨立機關在定位上儘管獨立於內閣之外，其成立之目的雖在確立行政決定得以維持專業、政治中立、價值多元或發揮準司法權之功能，然基於權力分立及責任政治之原理，及依憲法第五十七條第一款與增修條文第三條第二項第一款之規定，行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責，立法委員在開會時，有向行政院長及各部會首長質詢之權。獨立機關顯為條文中所謂之「部會」，故其首長（或稱主任委員）向立法院提出業務報告及接受質詢，自不能有所豁免。
唯由於獨立機關具獨立性及準司法權之特色，故獨立機關首長列席立法院院會報告及備詢時，對於立法委員就繫屬於該機關行政程序之個別、具體案件所提出之詢問，得拒絕回覆。同時須特別注意者，依據司法院釋字第461號解釋意旨，依法獨立行使職權，不受任何干涉之人員，得不受立法院邀請列席備詢。準此，則獨立機關之個別委員，自得不受立法院之邀請列席院會備詢。
或謂按行政院「獨立機關建制原則」二之（三）所訂，「將來獨立機關之主任委員非內閣之閣員，毋需參與內閣之政務運作及行政院院會」，故獨立機關之主任委員無須應邀到立法院院會列席備詢。此除了牽涉到業務執行權外，亦涉及獨立機關是否得擁有政策制定權問題。
按現行中央銀行、行政院公平交易委員會及金融監督委員會都負有職掌業務的政策決定及執行權力，現正於本院審議中的「通訊傳播委員會組織法草案」也賦予決策權。惟行政院研究發展考核委員會副主任委員施能傑於93年9月15日，「行政院組織法修正草案」經行政院院會通過時表示：「未來金融政策的主管機關，將由現行金融監督管理委員會回歸財政部，金管會既定位為獨立機關，為避免讓金管會「政治化」，政策面向就不宜由獨立性質的機關負責，否則難維持獨立超然。」換言之，金管會未來可能只做調查、金融檢查及裁決之事，金管會將成為一個真正的準司法機關。此意味未來金融監督管理委員會主任委員可能以此理由而拒絕立法院院會之邀請列席備詢。
對此，姑不論從前述「獨立機關的建制理念與原則」開始，對於獨立機關的法制規劃，自始即將獨立機關定位為包括獨立行使決策及執行的職權，如依據「中央行政機關組織基準法」第三條第一款：「機關：就法定事務，有決定並表示國家意思於外部，而依組織法律或命令（以下簡稱組織法規）設立，行使公權力之組織。」及第二款「獨立機關：指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。」等規定觀之，似亦難以得出獨立機關不能擁有政策決定權的結論。再者，獨立機關與一般機關的不同處或特色就在於其獨立性與超然性，為何反而認為政策面向不宜由獨立性質的機關負責，否則難維持獨立超然。又如果「中央行政機關組織基準法」禁止獨立機關擁有政策權，為何同時又認為中央銀行可以擁有貨幣政策的決策權，這些問題都可能在審議各該獨立機關組織法案時，有所爭議，並待本院立法裁量。
本文認為「中央行政機關組織基準法」並未排除獨立機關之決策權，組織法律可以同時賦予獨立機關職掌業務之政策及執行權限，也可以僅賦予其職掌業務之執行權限。而且，個別獨立機關是否得擁有政策權或僅具執行權限，應該由立法院依據各該獨立機關之實際需要，釐定其職權，並以法律明文規範，以杜絕爭議。準此，則行政院更不能以獨立機關不具政策決定權，或其主任委員非內閣成員之理由而拒絕立法院院會之邀請列席備詢。且究其實際，獨立機關既為特殊類型之行政機關，不論其是否擁有政策之決定權，當行政院長於立法院院會中無法就獨立機關之專業答復立法委員質詢時，獨立機關之主任委員似又無法避免應邀到立法院院會列席備詢。
至於委員會部分，憲法第六十七條第二項規定：「各種委員會得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢。」立法院職權行使法第三章對立法院「聽取報告與質詢」相關細節亦有所規定。立法院各委員會組織法第二條亦規定：「各委員會審查本院會議交付審查之議案及人民請願書，並得於每會期開始時，邀請相關部會做業務報告，並備質詢。」又立法院議事規則第九條第二項亦規定：「臨時提案之旨趣，如屬邀請機關首長者，由主席裁決交相關委員會。」實務上，委員會均以「召開專案報告會議」方式處理之。故獨立機關之主任委員應邀到立法院相關委員會做業務報告或專案報告，並列席備詢當無疑義。
綜上所述，獨立機關首長列席立法院院會或委員會備詢應無疑義，透過聽取聽取獨立機關首長之報告及質詢，立法院當可更加達成對獨立機關的監督效果。
二、文件調閱權及調查權
憲法對於立法院之調查權，並無類似監察院調查權之規定。在第二屆國民大會修憲時，雖將監察院改為準司法機關，亦未將國會調查權轉移於立法院。有鑑於調查權乃國會妥適行使立法權所必須之輔助性權力，立法院乃於82年1月15日三讀通過立法院組織法第十八條修正條文，增訂第三項：「為確保立法權之行使，得設專案小組，向行政院及其各部會調閱其所發布之命令及各種有關文件。」嗣經司法院釋字第325號解釋略謂：「立法院為行使憲法所賦予之職權，除依憲法第五十七條第一款及第六十七條第二項辦理外，得經院會或委員會之決議，要求有關機關就議案涉及事項提供參考資料，……。但國家機關獨立行使職權受憲法之保障者，如司法機關審理案件所表示之法律見解、考試機關對於應考人成績之評定、監察委員為糾彈或糾正與否之判斷，以及訴訟案件在裁判確定前就偵查、審判所為之處置及其卷證等，……，立法院之調閱文件，亦同受限制。」民國八十八年一月立法院通過制定職權行使法時，即依前揭意旨，制定第八章「文件調閱之處理」專章。
其次，93年12月15日司法院釋字第585號解釋略謂：「立法院為有效行使憲法所賦予之立法職權，本其固有之權能自得享有一定之調查權，主動獲取行使職權所需之相關資訊，……，以善盡民意機關之職責，發揮權力分立與制衡之機能。」已明白賦予立法院調查權。釋字第585號解釋亦稱：「基於權力分立與制衡原則，立法院調查權所得調查之對象或事項，並非毫無限制。，……，凡國家機關獨立行使職權受憲法之保障者，即非立法院所得調查之事物範圍。」
就此觀點，未來的獨立機關雖具有專業化、去政治化及多元化之性質，但其本質仍屬特殊類型之行政機關；基於兼顧權力分立、制衡及責任政治原則；且基於獨立機關尚非釋字第325號解釋所言之，「獨立行使職權為受憲法之保障者」及釋字第585號解釋所言之，「獨立行使職權受憲法之保障者」。故它仍不能自外於國會的控制與監督。準此，透過對於獨立機關的文件調閱權及釋字第585號解釋所言調查權之行使，立法院可以對影響公共利益的管制措施施加壓力，也可以使國會達到改變獨立機關指令之目的，達成對獨立機關的監督效果。
唯由於獨立機關具獨立性及準司法權之特色，故其面對立法院行使文件調閱權及調查權時，對於立法院就繫屬於該機關行政程序之個別、具體案件所提出之調閱，得拒絕之。此是否為現行立法院職權行使法第四十七條第一項所訂「受調閱機關得拒絕調閱之理由」似有疑義，此有待修法予以明確化。同時，由於釋字第585號解釋亦稱：「惟其程序，如調查權之發動及行使調查權之組織、個案調查事項之範圍、各項調查方法所應遵守之程序與司法救濟程序等，應以法律為適當之規範。」準此，則在釋字第585號解釋以後，似應儘速將立法院職權行使法第八章「文件調閱之處理」專章，修正為「調查權」專章，使立法院調查權行使之規定更加明確及符合正當法律程序之要求。
三、公聽會及聽證會
現行我國立法院所謂的「公聽會」，類似於西方國家國會所稱的「立法性聽證」或「諮詢性聽證」，即國會於審查法案或處理議案時，一方面為求能符合民意，有益於公眾，要聽取利害關係人或相關團體之意見；另一方面，為期有效可行，也聽取專家學者或有關人士之見解。使立法時，民主與效能兼得，更不至使立法流於偏頗缺失或窒礙難行。
立法院舉行公聽會之法源，一般均以憲法第六十七條第二項「各種委員會得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢」之規定為據。立法院職權行使法第五十四條前段亦明定：「各委員會審查院會交付之議案，得依憲法第六十七條第二項之規定舉行公聽會。」另立法院各委員會組織法第八條亦規定：「各委員會開會時，應邀列席人員，得就所詢事項說明或發表意見。」準此，獨立機關及其所屬人員自無由拒絕列席立法院舉行公聽會時之邀約列席，就所詢事項說明或發表意見。
唯須注意者，前述規定之「邀請備詢」，顯為一般備供諮詢或詢問之意，而非糾正是非。蓋因社會上有關係人員與立法院各委員會間並無政治上之權責關係，故無「備質詢」之必要；而政務官因與立法院具政治上之權責關係，立法委員直接向其提出質詢即可；至於事務官依法本不必向立法院負政治責任，如邀請事務官到公聽會中就所詢事項說明或發表意見，當亦屬備供諮詢或詢問之意。故於該公聽會場合，立法委員之詢問態度似以溫和為宜。
整體而言，公聽會除依立法院職權行使法第五十九條規定，「公聽會報告作為審查該特定議案之參考」外，亦能藉以發揮新聞效果，引起公共論壇，進而間接產生對獨立機關之監督成效。
其次，93年12月15日司法院釋字第585號解釋，已賦予立法院調查權。釋字第585號解釋亦稱：「立法院調查權行使之方式，並不以要求有關機關就立法院行使職權所涉及事項提供參考資料或向有關機關調閱文件原本之文件調閱權為限，必要時並得經院會決議，要求與調查事項相關之人民或政府人員，陳述證言或表示意見，並得對違反協助調查義務者，於科處罰鍰之範圍內，施以合理之強制手段，……。惟其程序，如調查權之發動及行使調查權之組織、個案調查事項之範圍、各項調查方法所應遵守之程序與司法救濟程序等，應以法律為適當之規範。」足見除了「公聽會」之外，與國會調查權密切相關的「聽證會」與「傳訊權」均已含括在內，類似於西方國家國會所稱的「調查性聽證」儼然成型。就這部分而言，解釋文中所謂「與調查事項相關之人民或政府人員」當然也包括獨立機關的任何人員，不會因其為獨立機關之特性而得以豁免。
基於「公聽會及聽證會」實乃「國會調查權」之一部分，故前述，未來的獨立機關雖具有專業化、去政治化及多元化之性質，但其本質仍屬特殊類型之行政機關；本於兼顧權力分立、制衡及責任政治原則；且基於獨立機關尚非釋字第325號解釋所言之，「獨立行使職權為受憲法之保障者」及釋字第585號解釋所言之，「獨立行使職權受憲法之保障者」，故它仍不能自外於國會的控制與監督。準此，則透過釋字第585號解釋所言「公聽會」、「聽證會」與「傳訊權」之行使，立法院可以達到對獨立機關的監督效果。
另由於獨立機關具獨立性及準司法權之特色，同時，釋字第585號解釋亦稱：「惟其程序，如調查權之發動及行使調查權之組織、個案調查事項之範圍、各項調查方法所應遵守之程序與司法救濟程序等，應以法律為適當之規範。」準此，則在釋字第585號解釋以後，似應儘速將立法院職權行使法第八章「文件調閱之處理」專章，修正為「調查權」專章，使立法院調查權行使之規定更加明確及符合正當法律程序之要求。
陸、結論及建議
在行政革新及政府改造政策背景下，為求提昇政府效率與效能，政府組織體制的檢討改革誠屬必要。其中推動部分政府機關專業化、去政治化，而建制獨立機關亦為主要策略之一。唯民主憲政體制原理，在給予行政權最大空間以為國家人民謀福利，同時須由人民代表組成監督機制以防止行政濫權。職是，不論是總統制、內閣制或其他政治體制，國會的主要任務乃是藉由各種監督手段以達成監督行政部門運作之責。
國會除了應積極行使的立法權能外，同時承擔監督、制衡其他權力機制之責。國會監督乃是經由國會各種審查與決定的程序，獲得充分資訊，而後對行政權力展開直接或間接的影響。面對當今行政權力擴張的世界潮流，在憲政的運作上，必須儘量朝向豐富立法權力的方向發展；以免行政權透過龐大的分工體系所匯聚的各種專業及資訊，形成權力獨大。所以國會必須藉著能制衡行政權的各種可能配套措施，善盡監督的義務；認真監督行政決策，並加以評斷，表現地像個對等的部門。準此，則國會對於獨立機關不論是事前監督、事中監督或事後監督，不論手段是正式或非正式的，法令或非法令的，明示或潛在的控制與監督方式，均有其必要。
國會監督不僅在於防弊，更有興利之功能。不論是民主先進國家或我國立法院對行政機關之監督容或有一些現實上的困境，然亦不能因此而忽略國會對於行政機關的監督。立法院依據憲法賦予之立法權及法律優位原則，自得制定法律設置、變更或裁撤國家機關，並決定其職權、人員配屬及內部運作秩序。而獨立機關既被明白界定為「行政組織的一種特殊類型」，為確保決策之妥當性與人民之權益，並本於權力分立及責任政治之原則與精神，立法權應審慎設計獨立機關所為決策的行政程序，並建構健全的監督機制，殆無疑義。準此，則在現行國家體制下，依憲法第五十七條「行政院對立法院負責」之精神、第六十三條「立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權」及立法院各項內規之規定，立法院監督獨立機關之方式包括：法律案、預算案、決算案、行政命令、請願案之審查權、聽取報告及質詢權、調查權、人事同意權及舉行公聽會與聽證會之權。
同時，在不影響獨立機關獨立行使職權，自主運作的前提下，為期立法院對於未來獨立機關之監督更有效能，本文除了建議各該獨立機關法律宜應儘速制定、修正之外，在司法院釋字第585號解釋以後，針對與調查權相關之立法院職權行使法第八章「文件調閱之處理」專章，應儘速修正為「調查權」專章，使立法院對於獨立機關的監督更加完整與明確。
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