立法院行使彈劾調查權之研析

立法院法制局專題報告                                 編號：三○九號

 

 

 

 

 

 

立法院行使彈劾調查權之研析

 

 

 

 

 

本報告僅供委員參考                                   法制局：王吉次 撰

民國 九十一年八月

 

立法院行使彈劾調查權之研析

 

目次

摘要‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧二

• 背景說明‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧七
• 彈劾調查權之意義與性質‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧八
• 彈劾調查權的法理基礎‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧一三
• 彈劾調查權之輔助性工具權‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧二一
• 彈劾調查權之權源與分際‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧二九
• 現行法制之檢析‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧三三
• 結論與建議‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧四四

注釋‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧四八

參考文獻‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧五二

 

摘要

民國八十六年七月修憲之增修條文第四條第五項規定，將對於總統、副總統彈劾提案權由監察院移至立法院行使。我國自三十六年行憲以來，雖曾於四十年代彈劾過代理總統李宗仁一案外，未再發生過對總統、副總統的彈劾案，但是彈劾權仍是對總統等高級官員最具威嚇性且其政治效果最大之監督權。對總統、副總統彈劾權原在監察院時(憲法第一百條)因有第九十五條、第九十六條之調查權配套，行使起來很順暢並無爭議，但是八十一年五月修憲將監察院修改為準司法機構，八十二年一月十五日立法院又通過組織法第十八條修正案，增訂第三項之文件調閱權，引起行政院的覆議，因此在立法委員與學界間，隨即產生立法院是否擁有調查權的爭論，而導致釋憲之第三二五號解釋。依照解釋文意旨，雖無明釋立法院是否擁有調查權，但是其中的文件調閱權是獲得合憲的明確解釋。但若依解釋文中：「原屬於監察院職權中之彈劾、糾舉、糾正權及為行使此等職權，依憲法第九十五條、第九十六條具有之調查權，憲法增修條文亦未修改，此項調查權仍應專由監察院行使。」這段文字的意涵，則依八十六年七月憲法增修條文第四條第七項規定，已將原屬於監察院職權中對總統、副總統彈劾權移至立法院行使，且在增修條文第一條第三項第三款及第二條第十項配合做相關處理之規定。故立法院依此新增職權行使總統、副總統彈劾提案時，亦得行使調查權，顯然是契合解釋文意旨。基於這個法理上的推論，立法院既擁有憲法增修條文所賦予的總統、副總統彈劾權，即應積極進行有關彈劾之調查權及其相關輔助性工具權等配套法制化之立法，使立法院行使此職權能發揮健全之功能，本報告即針對此宗旨進行探討研析。

再者，我國經過歷次修憲之後，監察院已非中央民意機構，而國民大會也已虛級化成為任務型的機關，這兩個憲政機關，依其職權行使之時機與方式，已難再相當於民主國家之國會，而且原屬該二機關之總統、副總統彈劾權、人事同意權、總統、副總統罷免權、副總統補選權等均移轉至立法院行使，如再加上立法院原有的憲法賦予之職權，立法院已名符其實的是民主國家的國會了。而民主國家國會基於立法權所固有的輔助性工具權|調查權，亦理所當然的為立法院職權所隱含固有。那麼民主國家國會調查權所建構的法理基礎及行使調查權所具備之一系列強制執行程序權諸如聽證制度、藐視國會懲罰權、民事強制執行傳票訴訟等相關法制，也得援引採行，成為立法院行使該等職權之完整法制的內涵。這個職權法制化在整個國會改革方案中，應與選舉制度改革列為同等重要的課題，如鳥之雙翼、車之兩輪，缺一不可。本研析報告即以此為出發，針對該職權之意義性質、法理基礎、權源與分際、並對現行相關法制逐條檢討分析及其建構強制執行程序之輔助性工具權予以探討，最後並提出三點結論及制法、修法、兩方面的建議，提供立法委員參考：

• 結論：
  1. 為因應新政治環境對國會改革的期待，立法院應積極進行各項職權行使之法制化，使立法院的職權之行使在完整的法律規範中發揮健全的運作功能，這是立法院當前責無旁貸的重要課題。
  2. 在職權法制化的過程中，不但要放棄過去舊有爭議的框架，更要擺脫所謂五權分際的迷思，因為經過六次修憲的結果，原來五權的職權結構已有改變，為了因應新政治環境的現實需求，吾人不應一再抱殘守缺，妨礙政治改革的進程，成為時代進步的絆腳石。
  3. 工欲善其事，必先利其器，憲法增修條文既賦予立法院有對總統、副總統彈劾提案權，則彈劾權本具固有之調查權，立法院當然亦得行使，對此若再有質疑爭議，在法理邏輯上是講不通的。因此立法院正可以利用擁有這個職權積極策劃進行調查權及其相關強制執行程序之輔助性工具權的法制化工作而不必等待釋憲或修憲之曠日持久，庶不負全民之期待與付託。
• 建議：
  1. 制訂法律方面：

  1.建議制訂「立法院調查法」以為調查權行使之法律根據。

  2.建議制訂「立法院證人宣示證言法」以為證人傳喚之法律根據。

3.建議制訂「政府倫理法」、「政府資訊公開法」、「國家機密保護法」等一系列法律，以為立法院蒐集資訊之法律依據。

1. 修正法律方面：

           1.建議修正立法院職權行使法第四十二條，以與憲法增修條文第四條第七項規定文字相符合。

           2.建議增訂立法院職權行使法第四十三條第二項：「全院委員會審查前，應先向有關機關調閱涉及事項之文件原件。」

修正第三項為「全院委員會審查時，得由立法院邀請被彈劾人列席說明。並得依職權或被彈劾人之申請，調查證據或傳喚證人。」

增訂第四項：「被彈劾人得指定代理人列席說明，或提出答辯書。」

3.建議修正立法院職權行使法第四十四條，將無記名投票表決修正為記名投票表決，以明政治責任並與國民大會審議表決方式相一致。

增訂第二項：「前項彈劾案提出時，應將相關卷證併同移送，彈劾案於國民大會審議時，由院會推派之代表前往說明。

 

立法院行使彈劾調查權之研析

壹、背景說明                 

民國八十九年第六次修憲，將司法院正副院長、大法官(增修條文第五條第一項)，考試院正副院長、考試委員(增修條文第六條第二項)，監察院正副院長、監察委員(增修條文第七條第二項)之任命同意權由國民大會移至立法院行使。民國九十一年六月二十、二十一日立法院首次行使考試院正副院長、考試委員及補提大法官、監察委員等職位之同意權，從審查到投票表決過程，都受到社會高度關注，也遭到輿論的不少批評，使立法院的整體形象又受到傷害，不無遺憾。但也因此突顯經過歷次修憲後，立法院應如何健全行使職權，已成為當前國會改革的重要課題，值得深入探討分析。

    民國八十六年七月第四次修憲，將對於總統、副總統之彈劾提案權由監察院移至立法院行使(八十六年增修條文第四條第五項)，但是涉及行使彈劾所配套的憲法第九十五條、第九十六條有關調查權規定，並未在增修條文中有所交代。為了使立法院將來行使對總統、副總統彈劾提案時，能夠比照運用調查權查明事實真相以發揮正常職權功能，避免爭議，立法院應積極將彈劾調查權法制化，以逐步建立其完整職權之行使。本報告謹就立法院行使對總統、副總統彈劾案有關調查權問題，進行研析，俾供未來建制之參考。

貳、彈劾調查權之意義與性質

所謂彈劾(Imeachment)在中國的傳統只是一種控訴，不包括處罰、懲戒或罷免在內。在君主專制時代，御史的彈劾，只是向君主舉劾某一官員的不忠、不法或不端，至於君主是否採納或處罰，則不包括在彈劾之內。(註一)在現代民主體制的國家，如英、美、德、法、日等國，彈劾權則指彈劾的整個程序，包括控訴和審判。就其制度運作的內涵而言，乃係議會代表人民對於違法失職之高級官員，實施「民主的罷免」(Democratic Recall) (註二)，以濟司法制度之窮，而達成民主法治之目的的制度。(註三)而所謂調查(Inquiry)，乃是對於某件事務，進行資料蒐集、研判，以發掘事實真相之過程。綜合上述，所謂彈劾調查權者，乃為權力主體機關行使彈劾權，就其權限範圍，依法所為瞭解事實真相，蒐集有關資料，研判有關問題，提供處理依據之權力也。

開宗明義之後，接著必須探明彈劾調查權之性質，以為職權行使之準繩。從彈劾權行使之主體、對象、理由、程序及處罰等之內涵，可以清楚探知彈劾調查權至少具有四個明顯而重要的性質：

• 彈劾調查權是一種輔助工具性與先行程序上的權力。在行使彈劾權的程序上，都必須先行以調查權進行資料之蒐集、研判，發掘出事實的真相，以作為彈劾理由與審判之根據。因此調查本身並非是調查的目的，也非作為懲罰的手段，它只是彈劾權固有隱含的一種在先行程序上的輔助工具性權力。可見彈劾調查權具有從屬性的本質甚明。
• 彈劾調查權是一種集體權而非個人權。在美國彈劾權於憲法中明定由國會行使，而美國國會本具有國會調查權，因此在行使彈劾權時於程序上即由提案之眾議院依行使國會調查程序先由院會決議授權，再由常設委員會或由小組委員會進行調查，其間對相關事務的處理如文卷的調閱與證人的傳喚以及調查後擬具彈劾條狀(Article of Impeachment)的呈院均須以委員會議決行之，院會經討論後亦以決議案方式決定是否送請參議院審理。(註四)在我國依憲法第九十六條規定：「監察院得按行政院及其各部會之工作，分設若干委員會，調查一切設施，注意其是否違法或失職。」第九十七條規定：「監察院經各該委員會之審查及決議，得提出糾正案，……對於中央及地方公務人員，認為有失職或違法情事，得提出糾舉案或彈劾案，如涉及刑事應移送法院辦理。」再依監察法第六條規定：「監察委員對於公務人員認為有違法或失職之行為者，應經二人以上之提議向監察院提彈劾案。」第八條規定：「彈劾案經提案委員外之監察委員九人以上之審查及決議決定完成之後，監察院應即向懲戒機關提出。」以及監察法施行細則第二十三條規定：「有關調查之進行須依院會或各委員會之決議，推派委員調查案件。」從以上中外有關彈劾調查權行使的規定，可證明彈劾調查權是一種集體行使職權之集體權而非如質詢權是一種個人權。
• 彈劾調查權具有獨立性與強制性：彈劾總統、副總統本具有非常高的政治性，因之在調查過程中，必須確保其客觀超然，以免受到政治力干預的影響，所以必須保持獨立行使，諸如傳喚證人之對象，及文件調閱之內容等均有主動決定之權，不受外力之指使或干涉，如此才能發掘事實真相，作為處理的根據。再者，為使調查能夠順利進行，在程序上，必須有強制手段作為後盾，避免不實證言與資訊誤導調查方向做出錯誤判斷，故凡有國會調查權之國家，均有強制力為後盾，以排除妨礙調查之情事。誠如日本憲法學者盧部信喜認為：「國會調查權若無法獨立於政府或官方，而且必要時，得以強制手段，處罰拒絕出席、作證或提出文書者，則不能謂係『真正的調查權』，此種調查幾乎沒有效。從而各國調查權之歷史首先即環繞著強制手段的問題展開的。」又例如英國國會行使調查權，可使用「藐視懲罰權」(contempt power)對於妨礙者可立即加以處罰，而不必移送法院判決。美國最高法院亦認為國會的藐視懲罰權係國會的「固有權力」(Inherent power)，為國會自衛的手段。國會更於一八五七年制訂「藐視國會罪」的刑事法規，使國會可將拒不合作的證人移送法院審判，對於偽證之證人可移送法院以偽證罪起訴。由此顯見彈劾調查權之具有獨立性與強制性。
• 彈劾調查權具有司法性與政治性：彈劾調查權既是彈劾權的工具性權力，其具有司法性與政治性，亦應從彈劾權之本質加以探明。首言彈劾權之具有司法性，可以從其構成彈劾之理由與審理程序得到印證。我國憲法第九十七條第二項以違法失職為彈劾之理由。美國憲法第二條四款以「叛國、賄賂或重大罪行與失職」(Treason bribery or other high crimes and misdemeanors)為彈劾之理由。而英國下議院則對法律所未規定的輕重罪，或其他當局將不追訴的罪行，得予彈劾。從上列彈劾理由觀之，犯禁官員除受彈劾處罰外，涉及刑責尚應送法院辦理。若從彈劾案之審理程序來看，按美國之例，參議院審判彈劾案之程序均依司法程序為之，所謂「下院告發，上院審判」(Commons acuses , Lords judges)，實含有彈劾之審理，具有審判之司法性。(註五)而附屬於彈劾權所進行的調查權，在行使的程序上，包括證人的傳喚，證據資料的取得等，乃至偽證及拒絕證言的處罰，均與司法程序相當，例如德國聯邦基本法第四十四條第二項前段規定「調查準用刑事訴訟法程序之規定」。英日兩國分別有「國會證人宣示法」及「議院內證人宣誓及證言法」的立法，其嚴謹程度與司法程度相當，可見其具有司法性。

再就政治上而言，彈劾權所彈劾的對象大部分是總統以下，部會首長以上的高級官員，此即所謂「打老虎效應」的政治期求。所以說彈劾權是最具威嚇性的監督權，故其在本質上是一種政治行為，而以法律的術語來表示。(註六)在我國傳統政治裡，御史對皇帝犯顏亟諫，君威難測，很容易引起政治迫害的危險，即使基於澄清吏治所進行的明查暗訪而對官員提起糾彈，也易惹來政治報復。再看西方民主國家，行使彈劾權及其調查權的主體均在國會，而國會本是一個政治機關，為了要立即突顯為民興利、除弊的政治效益，往往將彈劾的對象指向總統及部會首長等高級官員，美國七○年代「水門案」的彈劾調查即是明顯的例子。至於一般文官的違法、失職則很少納入國會層級來處理，是以「公務人員法」來規範，並遵行「有任命權者有懲戒權」之原則。兩者間所具之政治性可謂判若天淵，不可同日而語。尤其對總統、副總統之彈劾，如果所調查之證據確鑿，一旦彈劾有罪成立，唯有去職一途，不用陪審團也不能上訴，更不能以大赦權赦免其罪，因此所引起之政治影響均甚嚴重，為達此效果，非具有高度之政治力量不可。(註七)抑有進者，為揭發總統等高級官員重大弊案所進行的彈劾調查，無論是從公開聽證的詢問以及調查報告所揭露的內容均足以勁爆政治的內幕和醜聞。由於彈劾權具有如此強烈的政治性，所以凡有彈劾權之成文憲法國家，都將之規定於憲法之內，並賦予國會來行使，以資慎重。誠如法學家翁岳生教授所說：「懲戒為公務員法上的制度，彈劾為憲法上的制度。」(註八)總之，在政治上為避免彈劾權被用作政爭的工具，在程序上先行以調查權，查明事實真相，勿枉勿縱，以作為民主政治的安全閥瓣，凡此均足以顯示其政治性。

 

參、彈劾調查權的法理基礎

現代人類文明的突飛猛進，主要是建基於理性主義的發揚。尤其建構民主政治之重要典章制度，更需要堅固的法理基礎。我國經過歷次修憲的結果，監察院因地位及職權均有所變更，已非中央民意機構，亦不相當於民主國家之國會。國民大會也徹底虛級化成為任務型的機關，至此只剩立法院相當於民主國家的國會。立法院既已是名符其實的國會，則民主國家國會調查權行使所建構的法理基礎亦得為立法院行使彈劾調查權之法理基礎應無疑義。謹將學者所論引述如下：

• 權力分立的原則：權力分立的思想起源很早，它淵源於古希臘亞里斯多德(Aristotle)的政治思想，經英儒洛克(J.Locke)及法儒孟德斯鳩(C. L.de Montesquieu)之提倡至美國之立憲而集大成。亞里斯多德在其所著「政治篇」(politics)中認為政府須分為三部分，即(一)立法審議部門(deliberative branch)，(二)行政部門(Executive)，(三)司法部門(Courts of law)。洛克是對權力分立原則賦予規範的第一人，他在「政府雙論」(Two Treatises of Government)的第二集「論市民政府」書中將政府功能區分為三：立法、司法、行政及結盟。孟德斯鳩主張將政府三權︱行政、立法、司法分別賦予三個不同的機關行使。歐儒權立分立的思想直接影響美國的制憲者，最後終於將權力分立化為憲法條文。政府分為行政、立法、司法三個部門，三個部門人員不能同時兼任，且部門各自擁有唯一及明顯的功能。在整部憲法的條文中，也提供各個部門抵抗其他部門入侵及勸誘手段。(註九)在法理上權力分立的目的，洛克認為是為了專業分工、效率及防止暴政。孟德斯鳩則強調為了防止專制暴政、保存被統治者的自由。洛、孟二氏目的雖同但理念有別，洛氏以民主思想為背景，政府的限制除了目的論外，還包括人民保留其最終之同意而使政府受到先天的限制。孟氏從自由之立場出發，強調權力之分立制衡是在保護自由。在美國的憲政設計上，為了避免權力的集中，除了將政府的權力分給不同的機關，也給予各部門有對其他部門相當程度的控制權力，以防止政府各部門故意忽視本身的職權，並避免一個部門擁有超越其他部門的權力。檢視美國憲法中到處充滿了這樣的設計，如國會的兩院制(Bicameralism)降低立法獨裁的危險；總統的否決權可以防衛部會首長不致於受到國會過度的侵犯，參議院在同意權及條約批准權方面又能制衡總統，法院透過司法審查制衡行政、立法兩個部門，而國會的彈劾權又能防止其他部門的瀆職濫權。美國憲政體制上的設計和運作，誠如威爾遜總統(Woodrow Wilson)所認為的：「憲法中的『分權』(Separation of power)原則，與制衡(Checks and balances)原則是同義詞。」(註十)基於權力分立制衡的原則，制憲者有鑒於高級官吏和具有獨立審判職權的法官違法失職時，無法期待由法院為公正之司法制裁而使其去職，必須仰賴民意機關之國會行使彈劾權，始能致之。因此它是一種行政與立法權能間監督制衡的政治設計。其目的在使議會能藉以抑制行政機關之專橫，以濟司法制度之窮。
• 人民主權的需求：人民主權(popular sovereignty)源於洛克(J.Lock)從自然狀態出發，所展開的自然法及社會契約說理論。洛克理論中的個人，於國家之內仍保有其自然權利，包括人民保留其對政府最終之同意權。這個「人民主權」的觀念被美國的開國先賢們在獨立宣言中確立，(註十一)並成為立憲的重要原則。人民主權在政治上的主要意涵有二：(一)人民是決定政府型態和政府如何運作的最後裁決者，所以人民是政府權威的終極權源。(二)人民讓出自然權力，合成政治權力，以制定法律並執行法律。人民成為政治權力的最高主體，但是本身並不直接行使政治權力，而將之信託給依多數決原理設計的政府。若政府違反信託，則人民得發動最高權力反抗之。(註十二)因此人民主權的理論成為民主國家政治運作的法理基礎。在這個基礎上，代表人民的國會是為國權的最高機關，它代表人民「制定法律」，也代表人民監督「執行法律」。國會透過調查權的輔助確保立法的理性判斷，也透過彈劾調查權的行使，切實做到監督上勿枉勿縱的客觀。誠如日本學者澳平康弘說：「國政調查最大的功能應是在為國民知的權力盡力效勞。」(註十三)小林直樹教授也說：「有必要重新評估議會於提供國民重要之政治判斷資料時所擔任的角色，特別是國會國政調查權的活用，有助於劈開政府之過度秘密主義所築成之高牆厚壁，提供國民應知的情報。」(註十四)基於上述人民主權和保留權力(reserved powers)的理論，以及國會議員和總統由人民選舉產生的事實，人民為了防止政府權力濫用，而妨害其自由權利，所以有要求政府充分提供其資訊的「知的權利」乃是法理所當然。尤其二十一世紀電子通訊科技的突飛猛進和網際網路的日新月異，無論就資訊的取得與累積以及傳播的範圍和速度，均已達到瞬間即至，無遠弗屆的地步。在人民知的權利的要求下，電子化政府，已蔚為資訊自由化的世界潮流。人民即透過國會公開聽證的程序和調查報告的披露，達到告知人民的目的。
• 國會固有的權力：國會調查權淵源於英國，發皇於美國。英國早在一三四○年，國王欲開徵新稅時，由國會成立調查委員會進行調查，作為國會協商的參考，是為國會調查權的濫觴。到了十七世紀末光榮革命之後，一六八九年通過權利法案，確立了國會的最高主權，有權質詢政府的財政開支，下議院乃設置調查委員會以瞭解政府財政收支是否符合法律規定，可見議會對政府已擁有主動監督的權力。誠如王座法院的法官caleridge在一八四五年的Gossett v. Howard案的判決中說：「凡與公共福利有關之一切事項，而為國會議員必須知曉者，國會均有權加以調查，乃為立法權固有且不可或缺的附屬權力。」又在總結中說：「國會有進行調查之權，乃國會無可爭議的特權。因為國會本來就是國家最高的調查單位(The Great Inquest of Nation)，它本來就有權主動進行調查及命令證人出席作證。」(註十五)可見英國的法院認為調查權是國會本來固有且不可或缺，無可爭議的附屬特權。美國國會調查權雖在憲法上並無明文規定，但是在殖民地時期，殖民地議會即繼受英國國會調查權的制度，經過二百年來最高法院的判例，也確立了國會調查權是國會中本具固有的權力。例如一九二七年大法官VanDevanter在MeGrain V.Daugherty案的判決中說：「我們認為調查權及強制的程序，對國會的立法功能是一項重要且適當的輔助工具。……在憲法制定時，調查權及強制執行程序，定被認為是立法權適當必備的，且必然是固有於立法權之內的。經由廣泛的思辯的印證，憲法賦予國會兩院立法的功能，也必定包括了能使這功能有效發揮的工具。」又如一九五七年首席大法官Warren在Watkins v.United Sates案的判決中說：「國會進行調查的權力，是固有於立法程序之中的。這個權力也是廣泛的，包括對現行法律執行狀況的追蹤調查，也包括評估立法需要的可能性建議。它也包括對我們社會、經濟或政治系統缺失的探查，以便能達到國會立法矯正的目的。它也對聯邦政府各部會進行深入的調查以揭露弊端、無效率及浪費。」(註十六)可知美國聯邦最高法院長久以來均一貫的認同國會調查權對於輔助國會職權的功能，是一項重要且隱含於憲法授權與國會立法權中的固有權力。同時也承認固有於國會調查權中，有簽發傳票(issue subpoenas)的權力、懲罰藐視的權力，使國會藉此取得所需的資訊，並確保此資訊為真實。就因為調查權與國會職權的本質無法割裂，所以各國國會之行使調查權才會如此地自然，有如司法機關必須要有發現真實的調查權，以作為審判的憑據。
• 國會之行政監督權力：在君主專制時代，行政、立法、司法均掌握在國王手中，後來國王因徵兵和財政問題，有求於貴族，因而簽訂了一二一五年的大憲章。自此以後，國王的權力逐漸釋出，先有司法的獨立，再有立法的分立於專屬於人民選出的代表組成的國會來行使。在英國早年的國會站在人民的立場向國王爭權力，進而以民意為後盾監督國王的行政，是即國會行政監督之濫觴。美國實行三權分立憲法，國會有權立法，當然有權監督執法，乃法理所當然。誠如Jhon Sturat Mill認為國會的職責是：「監視並控制政府，使政府的活動置於公眾的注視之下，對於被認為有疑問者，強迫他做全盤的吐露，並提出正當的理由。如果發現可非難之處，則予以譴責，……這是強大的權力，也是對於國民自由的保障。」(註十七)由於社會福利國家的潮流，導致行政權的規模與範圍不斷擴大，以及官僚體系的擴張，使行政監督更形重要。國會的調查監督對於行政部門的權力，是一個重要且經常有效的制衡機制，最高法院的判例也支持國會對行政部門的監督，這些判決將國會調查視為監督的重要工具，並將二者緊密地結合在一起。他們所持的法理有三：(一)公眾有權力被告知政府在進行的工作，因此國會必須能夠瞭解聯邦法律的運作狀況，以便對選民報告。(二)國會必須能夠進行調查以便決定有無進行補救立法的必要。(三)國會對行政部門的監督，能夠使人民免於被行政部門的侵犯。國會熟悉行政人員的行動及編制狀況，方能揭發腐化、浪費、無效率及僵化，並確保總統忠實地執行國會所制定的法律。(註十八)一九七○年代中期，許多行政部門爆發嚴重的財務醜聞，使國會感覺加強行政監督的迫切性，除一九四六年已有的立法重組法之外，於一九七○年代起又通過了一系列的國會重組法，除了授與常設委員會更多的調查監督權力，又賦予「特別監督」(special oversight)的責任。一九八○年代則著重於修改預算程序，增加國會監督程序。九○年代又開始新一波廣泛的國會改革，一九九○年通過「預算執行法」(Budget Enforcement Act)，一九九二年更創設了一個「國會組織聯合委員會」(Joint Committee on Organization of Congress)以推動包括加強行政監督在內的研究與計畫。(註十九)美國為防止權力的濫用與腐化，憲法規定國會對聯邦所有官吏皆得行使彈劾權，其中所具的調查權，誠屬必要程序，所以聯邦最高法院在長期的判例中均確認調查權為憲法賦予國會的潛在權力，亦即憲法暗示其乃貫徹國會職務上所必須之工具權力。(註二十)

 

肆、彈劾調查權之輔助性工具權

調查權本身在性質上雖為立法權或監察權等實體權之輔助性權力，但欲使調查權發揮有效之功能，亦必依恃一些有力之輔助性程序權力，依先進國家國會所行者包括聽證制度，藐視國會懲罰權及文件調閱權等，謹分別敘述於下：

• 聽證制度：聽證(Hearing)原係源於司法訴訟程序上，亦應聽取他方當事人意見(audi alteram partem, 『hear the other side』)之制度，亦即為事實或法律問題之審判而以公開舉行之方式以聽取證人和當事人之意見。聽證之理念淵源於英美法中「自然正義」(natural justice)之法理，其內涵至少包括了二個原則：(一)任何人不得就自己的案件當裁判官（a man may not be judge in his own cause ）。(二)任何人之辯護必須被公平的聽取（a man’s defense must always be fairly heard）。故「司法聽證」（judicial hearing）是司法審判中之必要程序。(註二十一)聽證被引用於國會起始於英國，當時的設計目標是為回應人民對國會的請願權，尚未涉及支持或反對某些立法行動。後來國會在「私法案」（Private bill）的委員會之聽證，扮演的是純粹做公益上判斷的角色，人民出席聽證，則是分為相反兩方，進行有如審判程序一般的發言及交叉質問。(註二十二)在美國由於所行是三權分立的政治體制，國會對行政部門並無質詢權，國會即透過調查與聽證的頻繁行使藉以加強與行政部門的互動，取得所需之資訊。經過長期的運作，國會聽證在行使範圍上不但由立法聽證的由目前國會所通過的法案幾乎都有經過調查聽證的程序，擴大到監督調查聽證和人事同意權聽證，在制度上兩院都依據其職權而發展出整套的規則，以規範聽證會的進行。例如「眾議院議事規則」(Rules of House of Representative)第十一條第1(a)2(b)款規定：「各委員會被授權可在任何時候進行調查及研究(studies)，只要委員會認為該調查及研究，對於其執行本規則第十條之職務上為必要及適當(necessary and appropriate)。」同條第2(m)(1)款更進一步授權委員會或小組委員會得舉行聽證會，並以傳票或其他方式要求證人出席及作證，如認為有必要時亦得依此方式要求提供記錄或文件。參議院在議事規則第二十六條第一款亦規定：「各常設委員會，包括其任何小組委員會，在參議院會期及休會期間中的任何時間及地點，得以傳票或其他方式要求證人出席，並提供信件、書籍、文書及文件，並聽取證詞。各委員會均可對其管轄範圍內之事項進行調查，」除了已統一規定程序外，在相關的條文中也規範了有關證人的宣誓程序、支付證人費用、傳票刑事及民事上的執行、證人的豁免、記錄的保存及公佈、聽取證詞的授權等規定。(註二十三)國會聽證制度是國會行使調查權的手段，也是發現事實的利器。依其政策、政治或程序之考慮，及適用範圍之不同，約可分為立法性聽證、調查性聽證、監督性聽證、認可性聽證等四種。(註二十四)依據美國國會的法制實務經驗，「聽證會」的內涵約可包含以下五個要點：(一)聽證會是由委員會或小組委員會舉行，而不是由參院或眾院院會舉行。(二)是否舉行聽證會、何時舉行、邀請何人作證，以及舉行多久等事項，全由委員會或小組委員會決定，通常是由其主席決定。(三)列席作證者可有行政官員，壓力團體代表、學者、專家和其他人士。(四)作證者的任務是提供資訊、證據或意見。(五)聽證會的直接目的，在蒐集資訊、聆悉意見或獲致證據，以便委員會審議法案，或處理問題。(註二十五)至於聽證的程序包括：舉行聽證會之決定、聽證會前之準備、聽證會之進行以及聽證後之處理等四個步驟，尤其聽證前之準備工作是聽證會成功與否的關鍵，凡事豫則立，不豫則廢，已成為幕僚人員的辦事法則。美國自二十世紀國會開始發展公開聽證，尤其透過電視轉播，對於告知民眾的效果非常驚人，並已儼然成為社會的「公共論壇」(public forum)。例如七○年代的「水門案」與八○年代的「伊朗|尼游案」皆透過一連串的調查聽證，使弊案攤在民眾面前，無所遁形。促成相關人員的判刑和尼克森總統的辭職及雷根總統的向全國人民道歉。公聽會與聽證會性質雖然相近，但是效果有異：(一)公聽會之出席人員不如聽證會之證人有強制性。(二)公聽會應邀出席人員所陳述之意見無偽證之情形與處罰，聽證會則有拒證之藐視懲罰與偽證之刑罰。(三)公聽會之報告僅做審查該特定議案之參考；聽證會之聽證記錄除了作為立法與修法之參考，亦作為彈劾監督處理問題的證據。因此立法院將來建制彈劾調查權之法制除了維持現行公聽會的體制外，尚須引進聽證會的制度，以利其彈劾調查權功能之發揮。
• 藐視國會懲罰權：英國的法院一向有懲罰藐視者權力，上議院身為英國最高上訴法院，自然有權逕行逮捕和將違反其規定者予以處分及下獄。下議院幾經抗爭，到十六世紀Elizabeth I時代，下議院開始有行使藐視懲罰權的記錄。到了一六○四年Ashby V. White案由英王James I以諭令加以確認。下議院之所以爭取這個權力的理由在於「由國會執行立即的懲處以昭炯戒，乃是免除國會遭逢可能侵犯的必要且具有效的手段。國會如果對侵犯其尊嚴的行為，還必須提到法院，讓緩慢的司法程序進行處理，則其效果便自然有限。」(註二十六)下議院對於藐視者的懲罰裁決就是最終的決定。曾有些受懲罰者意圖上訴到上議院，但上議院卻明白表示：「沒有法庭或其他民意代表機構，有資格扮演下議院的上訴機構。」而英國的司法機構認為，代議機構要有維護自身尊嚴的工具，有如法院一般。法院始終承認國會在關於議事程序及藐視國會案件的管轄權。下議院擁有懲罰藐視者的權力之後，便可藉此權力，獲得證人必要的合作，取得所需要的資料和證言。從此藐視國會懲罰權成為國會調查權在程序上排除調查障礙的強有力輔助工具。美國國會承襲英國國會的傳統，(一)可以行使固有的「民事藐視」(civil contempt)懲罰權，(二)亦得尋求法院依據制定法「藐視國會罪」(contempt of Congress)為刑事判決，(三)又可依據「政府倫理法」(Ethics of Senate Legal Counsel)於聯邦地方法院提起民事訴訟，請求強制執行其傳票。美國國會以這三種方法來強制取得所需要的證詞及證據，以達到調查的目的。而調查時關係人可請律師辯護，所傳喚之證人到庭時須「宣誓」。依美國一八七一年「證人宣誓法」規定，不宣誓者可判「侮辱國會罪」。抗傳不到庭者，依美國一八五七年「聽證法」之規定，可處以一月以上一年以下拘禁及一百美元以上一千美元以下罰鍰。(註二十七)最高法院認為憲法容許國會有自衛(self-preservation)的權力，並認定這種自衛權是即時的(summary)權力，亦即國會是有其固有權力處罰藐視者，以保護其履行憲法功能的能力，可見國會藐視懲罰權也是立法權的隱含權。但是這個隱含藐視懲罰權只是一個達成目的的手段，本身並非目的。所以在行使上必須符合類似「比例原則」的要求，以合乎「能達到目的之最小可能權力為限」(the least possible power adequate to the end proposed)，(註二十八)法院即透過對藐視案件的審查來維護對證人的保障。總之美國法院認為國會行使藐視懲罰權，僅是國會自衛權的一種運用，強調其工具權性格。其他無論是利用藐視國會罪威嚇證人就範或是訴請法院強制執行，都是透過司法機關來取得所要的資訊。換言之，國會只是主張在職權事項上擁有實體的資訊權(包括發現真實的權利，並保證所取得的資訊為真實)，正當課與人民在國會作證的義務，而以法院的司法程序為其後盾，並以司法審查避免調查權的濫用，以保障人民的權利。由以上的分析，可提供我國立法院在建立有關藐視懲罰權法制時亦應把握這個立法原則。
• 文件調閱權：國會調查權的工具權中除了取得證言的聽證權之外，尚有取得資料的文件調閱權。我國在第二屆國民大會修憲時，雖將監察院改為準司法機關，但未將國會調查權轉移於民意機關之立法院。有鑒於調查權為妥適行使立法權所必需之輔助性權力，立法院乃於八十二年一月十五日三讀通過立法院組織法第十八條修正條文，增訂第三項：「為確保立法權之行使，得設專案小組，向行政院及各部會調閱其所發布之命令及各種有關文件」。此修正案雖因行政院以窒礙難行為由，呈請總統核可移請立法院覆議。但經委員聲請釋憲，由司法院大法官會議於同年七月二十三日作成第三二五號解釋，肯定立法院的文件調閱權為合憲，行政院乃撤回覆議案。民國八十八年一月立法院制訂通過立法院職權行使法時，即依第三二五號解釋文意旨，訂定第八章「文件調閱之處理」專章，為調閱權行使之準則。在外國文件調閱為國會調查的主要型式之一，因此有認為立法院就此部分已享有有限的調查權，而非只是有調閱權而無調查權。(註二十九)在美國國會行使調查權時，對行政機關之文件調閱得正式發出傳票，並以藐視國會懲罰權及依「政府倫理法」(Ethics in Government Act)聲請聯邦地方法院強制執行，來貫徹其文件調閱之要求。但我國立法院依職權行使法第四十八條規定對拒絕、拖延或隱匿不提供之機關或公務人員，得經立法院院會之決議，將其移送監察院依法提出糾正、糾舉或彈劾。較之美國，似乎欠缺立即而適時的強制執行效力，值得我們改進參考。又如第四十七條第二項規定，被調閱機關應指派專人負責保管文件之責任，亦似乎不甚周延。蓋文件既已送達立法院指定場所，理應直接點交調閱委員會或調閱專案小組，並由其負起專責保管、查閱較符方便實際。今規定要被調閱機關指派專人至立法院內指定場所負責保管文件似有不便，況且為明責任起見勢必在查閱手續上要增添許多無謂程序，尤其依目前立法院之政治生態，欲對查閱人員尤其是立法委員本人禁止其對機密文件不得抄錄、攝影、影印、誦讀、錄音或為其他複製行為，因礙於情面亦恐力有未逮，這對被調閱機關而言實有為難之處。總之立法院之調閱委員會或專案調閱小組應負起文件之保管與查閱使用直至全案處理終結歸還文件之全程完全責任，似較妥當。另外基於權力分立的原則，是否可仿採美國「行政特權」之行使等制度，亦值得我們列為未來修法改進之參考。

 

伍、彈劾調查權之權源與分際

政府機關行使權力必須有其法源依據，以符法治國家依法行政的原則，否則極易放縱造成腐化，侵害人民權利，尤其極具政治性的彈劾調查權更需要明確的法源依據。我國有關彈劾調查權係源於制定法，亦即源於憲法暨憲法增修條文及其相關法律之規定。謹就對總統、副總統彈劾權有關之權源說明如下：

• 源於憲法及增修條文者：
  1. 憲法第六十七條：「立法院得設各種委員會。各種委員會得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢。」此條得為公聽會或聽證會之權源。
  2. 憲法增修條文第一條第二項第三款：「依增修條文第二條第十項之規定，議決立法院提出之總統、副總統彈劾案。」此條得為任務型國民大會代表之選舉、集會、決議等有關職權行使法律及議事規則制定、修正之權源。
  3. 憲法增修條文第二條第十項：「立法院向國民大會提出總統、副總統彈劾案，經國民大會代表總額三分之二同意時，被彈劾人應即解職。」此條得為國民大會集會、議事規則及總統缺位遞補及副總統補選之權源。
  4. 憲法增修條文第四條第七項：「立法院對於總統、副總統之彈劾案，須經全體立法委員二分之一以上之提議，全體立法委員三分之二以上之決議，向國民大會提出，不適用憲法第九十條、第一百條及增修條文第七條第一項有關規定。」此條文得為立法院制訂「調查法」建立「聽證制度」、「藐視國會懲罰權」及「文件調閱權」等之法制權源。
• 源於憲法釋釋者：民國八十二年七月二十三日司法院大法官會議針對立法委員就立法院是否享有調查權提請釋憲案做出釋字第三二五號解釋，其重點有二項是與彈劾調查權之權源有關：(一)憲法增修條文第十五條施行後，監察院已非中央民意機構，監察院已不再相當於民主國家之國會。原屬於監察院職權中之彈劾、糾舉、糾正權及為行使此等職權，依憲法第九十五條、第九十六條具有之調查權，憲法增修條文亦未修改，此項調查權仍應專由監察院行使。(二)立法院為行使憲法所賦予之權職，得經院會或委員會之決議，要求有關機關就議案涉及事項，提供參考資料，必要時並得經院會決議調閱文件原本，受要求之機關非依法律規定或其他正當理由不得拒絕。根據上述二項重點可得而言者，第一項解釋文意旨得為立法院行使對總統、副總統彈劾調查權之權源。第二項解釋文意旨得為立法院文件調閱權之權源。

對總統、副總統之彈劾，茲事體大，總統是國家元首，對外代表國家，動見觀瞻；對內決定國家大政方針，職責重大。當然與其他官員之彈劾，在政治上之影響，不可同日而語。因此對總統、副總統之彈劾必須特別慎重，以免成為政爭的工具，造成憲政的危機。美國一八六八年彈劾Andrew Johnson總統即是顯例。誠如美國總統學專家羅斯特教授(Clinton Rositor)所說：「彈劾權是一劑藥性猛烈的發藥(The power of Impeachment is the 『extreme medicine』)不能隨便使用。」(註三十)也如英國憲法學者威布萊士(James Bryce)說；「彈劾權是立法砲彈工廠中最大的一尊巨砲。不但需要大量的火藥來發射它，而且還要一個大目標做靶子，……它是用來懲罰大的政治犯罪的，而不是對付小兒科的政治毛病的。」(Impeach power is the heaviest piece of artillery in the legislative arsenal , ……an enormous charge of power to fire it and a large mark to aim at it is proper to be applied against an official guilty of political crimes ill-adaped for the punishment of small transgression.)我國經過六次修憲之後，總統、副總統選舉改由全民直選，擴大了總統的民意基礎，在職權上可直接任命行政院長組織內閣，不必經立法院同意，又得於立法院通過對行政院長不信任案時宣告解散立法院，而總統不必直接向立法院負責，因此總統被批評為「有權無責」。尤有甚者，依憲法第五十二條規定；「總統除犯內亂或外患罪外，非經罷免或解職，不受刑事上之訴究。」由此可見，總統除了犯叛國罪之外，其他違法失職等濫權行為，司法機關在其任內亦無法訴究，只有透過罷免與彈劾才能濟司法之窮。但是這兩權的行使，無論是在行使的過程以及結果的後續處理，都要付出冗長而慘重的政治代價，不是可以輕易發動的，故在實務上仍是屬於備而少用的監督權力。據此而論，彈劾權既是屬於一種對總統備而少用的事後監督制衡權，則隱含於彈劾權而具有的調查權更富有懸而備用的附屬性質。明確的說，立法院必須要有對總統、副總統彈劾提案時，才有針對此案範圍的調查權之動用。尤其我國是實行五權憲法體制，五權之行使應嚴守分際，唯有把握這個原則，才不致違反大法官會議第三二五號解釋之意旨，避免憲政體制上之爭議。

 

陸、現行法制之檢析

彈劾總統、副總統與彈劾其他官員不同，其在憲法上及政治上各方面的影響之深遠，斷非一尋常政治事件可比。因此在法制和程序上均應嚴謹周延、以避免陷入黨同伐異，成為政治鬥爭的工具、肇致國家政局的不安。今就有關對總統、副總統彈劾之現行法制規定加以檢視分析，作為發掘問題，改進缺失的參考。

• 憲法部分：

(一)憲法增修條文第四條第七項：「立法院對於總統、副總統之彈劾案，須經全體立法委員二分之一以上之提議，全體立法委員三分之二以上之決議，向國民大會提出，不適用憲法第九十條、第一百條及增修條文第七條第一項有關規定。」依據本項意旨，必須進一步加以釐清的有下列數點：

1.彈劾理由|在八十六年第四次修憲之增修條文第四條第五項明文規定須犯內亂或外患罪始得提出彈劾，但在現行增修條文中又恢復憲法第一百條之文字，並未明定受彈劾之理由，而立法院職權行使法第四十三條規定：「全體立法委員二分之一以上提議彈劾總統、副總統，必須以書面詳列事由。」所以在以前即曾引起學界的討論，薩孟武教授認為，依憲法第五十二條規定，總統之被彈劾，應限於內亂或外患罪，至於失職或其他違法情事則不能為彈劾的理由。(註三十一)而林紀東教授則持不同的看法，他認為「本條未以違法或失職，為彈劾總統、副總統之理由，是否是文字上之省略，抑係別有用意。吾人以為此非文字上之省略，而係別有理由。因總統為國家元首，副總統為國之副貳，其地位均極重要。彈劾總統、副總統為國之大事，不容以尋常之違法失職為理由，輕易提出彈劾案，故與一般官吏不為相同之規定。外國憲法恒以違反憲法、犯叛逆罪，為彈劾總統之理由。我國憲法雖無明文規定，自應於具有違反憲法等重大理由時，始可對總統、副總統提出彈劾案。」(註三十二)前監察委員陶百川先生認為依據憲法，總統可被彈劾的理由尚有數種：(一)違背憲法。依照憲法第四十八條規定總統誓詞，總統應「遵守憲法……如違誓言，願受國家嚴厲之制裁」。(二)不忠職務。誓詞有「盡忠職務」之語，不忠職務，乃是最重大的失職，自應彈劾。(三)妨害人民福利。這與誓詞「增進人民福利」背道而馳。(四)危害國家。這是違背誓詞「保衛國家」的重大情事。(五)辜負國民付託。這是違背「無負國民付託」的承諾。(六)犯罪。依據憲法第五十二條，自可增加這項原因。因除內亂外患罪外，總統犯其他罪行，在任職期間不受法院刑事上之訴究，但仍受彈劾。(七)其他違法或失職之情節重大者。例如監察院通過對前代理總統李宗仁之彈劾，即以犯有重大違法失職為構成之理由。(註三十三)總結上述，彈劾總統、副總統之理由應限縮於(一)違反憲法。(二)犯內亂罪或外患罪。(三)重大之違法失職事項，以示嚴謹。

2.彈劾程序|依增修條文規定，彈劾程序可分成二階段，第一階段由立法院提案，須有全體立法委員二分之一以上之提議或連署，經全體立法委員三分之二以上之決議向國民大會提出。第二階段為經國民大會代表總額三分之二同意之議決。此即由立法院提案，由國民大會審判。程序井然，應無爭議。

3.排除適用問題|依照增修條文後段規定不適用憲法第九十條、第一百條及增修條文第七條第一項有關規定。依「列舉其一，排除其他」之立法列舉主義精神則立法院行使對總統、副總統之彈劾提案，除了如本條文列舉不適用之條文外，則其賦與彈劾權所具有之第九十五條、第九十六條等有關調查權亦應可以適用，故推定立法院應可行使彈劾調查之權。

(二)憲法增修條文第一條第二項第三款規定：「依增修條文第二條第十項規定，議決立法院提出之總統、副總統彈劾案。」本款「議決」與上兩款「複決」用詞雖有不同，但其意涵亦不應有異。所謂複決在議事程序上只做贊成與反對之表決，不得再為修正之動議，而議決雖得就議案內容進行審議，但亦只是在程序上讓兩造有相互答辯的機會，使議決的方向更為明確而已，到最後亦只能作「同意」或「不同意」之表決。至於為行使國民大會之職權，而制訂之「國民大會職權行使法」草案業於九十一年元月間由行政院代為函送來院，其中第四章有關議決總統、副總統彈劾案第十六條至第二十四條之規定，雖尚未完成立法程序，內中細節容或尚有修改變動，但俟完成立法後乃為未來國民大會審議之依據，因其與本研究主題關係密切，故有必要先於此予以敘明，俾利進一步之研析，其重點有如下述：

1.國民大會秘書長收到立法院所提之總統、副總統彈劾案，應通知被彈劾人於國民大會集會前，向國民大會提出答辯書。國民大會集會時，秘書長應將彈劾案連同被彈劾人答辯書一併提報大會審議。（第十六、十七條）

2.國民大會審議彈劾案其程序有四：(一)立法院派員說明彈劾案事由。(二)被彈劾人或其辯護人申辯。(三)各政黨協商推派代表提出詢問，分別由立法院指派之人員、被彈劾人或其辯護人答覆。(四)就彈劾案進行審議，必要時，得經決議交付審查委員會審查後再行處理。(第十八條)

3.被彈劾人如未依時提出答辯書或到會申辯，仍得進行審議。審議彈劾案時，得依立法院或被彈劾人之申請，調查證據或傳喚證人。(第十九、二十條)

4.彈劾案審議時，如被彈劾人辭職或死亡，即終止審議。(第二十一條)

5.彈劾案審議完竣後，即舉行投票，以記名方式行之，經代表總額三分之二以上之同意即為通過，並由大會主席正式宣告，被彈劾人之解職即行生效。彈劾案議決結果應公告之，並通知被彈劾人及立法院。(第二十二至二十四條)

從以上各條文規定，可以進一步研析說明者，有下述五點：

• 國民大會雖是總統、副總統彈劾案的審議機關，但其議決只是一種程序上的審議，到最後亦只得就「同意彈劾」、「不同意彈劾」作表決。
• 被彈劾人身為總統或副總統，地位崇高，為避免親赴火線面對尷尬，甚或激化政治氛圍，規定得由辯護人代理到會申辯，不失對國家元首尊重的一種情理安排，亦為社會政治教育預留寬厚之餘地。
• 國民大會審議彈劾案時，得依立法院或被彈劾人之申請，調查證據或傳喚證人。可見國民大會擁有彈劾調查權。但依憲法增修條文第一條第三項規定：「國民大會代表於選舉結果確認後十日內自行集會，國民大會集會以一個月為限，不適用憲法第二十九條及三十條之規定。」以一個月為限的集會期間，要對如此重大的彈劾案進行發掘事實真相的調查，在實際上已力有未逮，何況所調查的是爭議性很高的違憲、或案情複雜的叛國罪和情節重大的違法失職案件，更需要耗時費力地謹慎進行，務使真相大白，切實做到勿枉勿縱。基於這個要求，理應彷採美國眾議院的體例，將調查權的程序放在彈劾提案的階段來進行。換言之，就是將彈劾調查權放置在立法院行使，亦即在提案決定之前，已就彈劾理由作事實真相的公正調查，勿待到國民大會審議時才提出申請調查，似較切合正當程序之實際要求。
• 對總統、副總統彈劾案之審議，屬於重大政治議案，其結果會產生重大的政治效果。所以在程序上必須要做到審慎周延，在表決上更應遵守大公無私的透明化要求，以明確其政治之責任。因此表決方式規定以記名投票行之，一改過去「對事記名，對人無記名」之隱諱，實為開明進步之立法。
• 彈劾權是一種事後被動性的監督職權，若被彈劾人辭職或死亡，則監督之客體已失，如再大費周章，進行彈劾程序，不但浪費職權資源，也失去監督的真義。國民大會此次制訂職權行使法將過去議決辦法所規定：「彈劾案之審議，不因被彈劾人辭職或死亡而終止。」改採美國體例，被彈劾人辭職或死亡即終止彈劾案之審判，實為切合實際原則之立法。

(三)憲法增修條文第二條第十項規定：「立法院向國民大會提出之總統、副總統彈劾案，經國民大會代表總額三分之二同意時，被彈劾人應即解職。」本條文值得解析的重點有三：(一)總額三分之二以上的可決高門檻，符合慎重的適切性。(二)總統、副總統遭彈劾解職後，如涉及刑事，仍應受刑事上之訴究。(三)總統、副總統遭彈劾解職後，在一定期間內是否可以再參與同職位或其他公職之選舉，憲法及法律雖無明文規定，但應比照被罷免時自解職之日起四年內不得為同職務之參選，或與一般公務人員受彈劾懲戒處分有一定期間的禁止規定，以維持基本的社會道德和政治風氣。

(四)大法官會議第三二五號解釋：民國八十二年七月二十三日司法院大法官會議針對立法委員所提有關立法院行使調查權之釋憲案作出釋字第三二五號解釋：「本院釋字第七十六號解釋認監察院與其他中央民意機構共同相當於民主國家之國會，於憲法增修條文第十五條規定施行後，監察院已非中央民意機構，其他位及職權亦有所變更，上開解釋自不再適用於監察院。惟憲法之五院體制並未改變，原屬於監察院職權中之彈劾、糾舉、糾正權及為行使此等職權，依憲法第九十五條、第九十六條具有之調查權，憲法增修條文亦未修改，此項調查權仍應專由監察院行使。立法院為行使憲法所賦予之職權，除依憲法第五十七條第一款及第六十七條第二項辦理外，得經院會或委員會之決議，要求有關機關就議案涉及事項，提供參考資料，必要時並得經院會決議調閱文件原本，受要求之機關非依法律規定或其他正當理由不得拒絕。但國家機關獨立行使職權受憲法之保障者，如司法機關審理案件所表示之法律見解、考試機關對於應考人成績之評定、監察委員為糾彈或糾正與否之判斷，以及訴訟案件在裁判確定前就偵查、審判所為之處置及其卷證等，監察院對之行使調查權，本受有限制，基於同一理由，立法院之調閱文件，亦同受限制。」依照該號解釋意旨，針對本研究主題，值得進一步研析者有三：

• 監察院已非中央民意機構，而國民大會於八十九年修憲之後亦已虛級化成任務型的休眠機關，依其職權行使之時機及方式，已難再相當於民主國家之國會，那麼依大法官會議第七十六號解釋所認定的相當於民主國家之國會的只剩立法院。而且國民大會虛級化之後把修憲創制權、人事同意權、總統罷免權等重要職權均移至立法院行使，所以立法院已名符其實的成為民主國家的國會。立法院理應享有行使完整國會職權的權力，應無爭議。
• 依照解釋文，憲法之五權體制並未改變，原屬於監察院職權中之彈劾、糾舉、糾正權及為行使此等職權，依憲法第九十五條、第九十六條具有之調查權，憲法增修條文亦未修改，此項調查權仍應專由監察院行使之意旨來推論，憲法增修條文第四條第七項既已將原屬於監察院職權中之對總統、副總統彈劾權改由立法院行使，且不再適用憲法第九十條、第一百條及增修條文第七條第一項有關規定。則立法院行使此職權時，理應可以推定得準用第九十五、第九十六條所具有之調查權，以釐清此間所留下的闕漏盲點。
• 立法院為行使憲法所賦予之職權，得經院會或委員會之決議，要求有關機關就議案涉及事項，提供參考資料，必要時並得經院會決議調閱文件原本，受要求之機關非依法律規定或其他正當理由不得拒絕。可見立法院擁有文件調閱權是合憲的。那麼其中所揭示的法理應用亦可推論至證言蒐集或資料檢視的聽證會上，以及受要求機關無法律上正當理由拒絕提供文件資料之藐視懲罰權；這對於立法院建制有關彈劾調查權之相關配套措施，也得到了合憲的法源基礎。

• 法律部分：

1.立法院職權行使法第四十二條：「立法院依憲法增修條文第四條第五項之規定，對總統、副總統犯內亂或外患罪，得提出彈劾案。」但在八十九年四月第六次修憲已將該條文之條目變更為第四條第