立法院設置情報監督委員會之研析

立法院設置情報監督委員會之研析

壹、背景說明

(八十九)年九月九日調查員改革委員會（調改會）在成立記者會中，揭露國安局長期利用調查局等單位之「政治偵防」及「國情調查」工作，蒐集反對黨情資，每天再彙整成「國情日報」呈報給總統參考，藉以掌控反對黨及各地方現況。當時引起各政黨及很多政治人物對「情治體系中立化」議題的關注。

最近因為劉冠軍暴料洩露出國安局專案資料[一]曝光引發媒體被搜索事件仍持續發酵中，尤其國家安全局存有秘密帳戶，其款項高達三十餘億，而支用該款項與一般國家編列預、決算之動支情形大異其趣，遑論結餘款項之歸繳國庫，以往情治機關在蒐集情報或進行相關活動時，因欠缺法制甚至監督，以致於失序甚至於違法，使得情報活動應在國會監督下與情治機關的法制化，可謂朝野有志一同，各界要求立法監督的聲音四起，目前立法院已經有起草「國家情報法」、「國家情報監督法」的動作，立法院三月十九日已經黨團協商要成立「國安局預算外祕密帳戶調閱委員會」，不過這只是針對此一專案的亡羊補牢措施而已，長久之計，還是要有正式的監督機制「情報監督委員會」。

本報告僅就「情報監督委員會」設置之前有關應配合之法制，與設置「情報監督委員會」之相關狀況如美國、德國之運作情形，供委員參考。

 

貳、立法院設置「情報監督委員會」前應該完成之法制事項

對於立法院情報監督委員會的設置，在目前情治機關所暴露的重大缺失[二]下，如何對情治機關加以監督，首先應該要將「國家機密保護法」及「政府資訊公開法」等相關配套立法儘速完成[三]，如此方能對於哪些資訊列為機密、哪些屬於可以公開的部分加以區隔界定，以利監督。

行政院版所提國家機密保護法草案將國家機密分為「絕對機密」、「極機密」、「機密」三等級，保密期限上限分別為卅年、廿年、十年；必要時可延長到九十年、六十年、卅年，年限屆滿即自動解密。不涉國家安全或利益的公務機密不在「國家機密保護法」保護範圍內。國家機密保護法草案的制定，是補強當前政府只以行政命令規範國家機密保護事宜的作法，在立法機關對於行政機關的監督益趨嚴密，對機密的認定時有爭議之際，研擬國家機密保護法草案以統一國家機密的設定、等級區分、解密等，除有助於行政機關對於機密資料之管理外，也減少民意機關對行政機關機密認定的疑慮。

政府資訊公開法草案則是為了建立我國政府資訊公開制度，但該草案第十九條仍列出六項應限制公開或提供的政府資訊，包括：

一、公開或提供有危害國家安全、整體經濟利益或其他重大利益者。

二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行，或足以妨害刑事被告受公正之裁判，或有危害他人生命、身體、自由、財產者。

三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業，或與其他機關間之意見交換。但關於意思決定作成之基礎事實，不在此限。

四、政府機關為實施監督、管理、檢(調)查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢 (調)、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。

五、公開或提供有侵犯營業或職業上秘密、個人隱私或著作人之公開發表權者。但法令另有規定、對公益有必要或經當事人同意者，不在此限。

六、經依法核定為機密或其他法令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。

    上述之基本原則與規定必須先能夠落實法制化，對於要監督的標的明確之後，才能夠有效監督。

 

參、立法院應否設置「情報監督委員會」

監督的機制通常有內部和外部，內部的監督機制有各單位的政風室，但其績效如何，媒體曾有所報導[四]；外部的監督機制主要在立法院和監察院，監察院長期以來就飽受批評，這次拉法葉案的調查報告出爐後，令人質疑何以經過幾年的調查時間，所拿出來的報告可能不如香港壹週刊那麼詳細。因此原訂公布調查報告反而此草草收場。

剩下的機制就只有立法院，以國防部和國安局等情治機構而言，立法院現有的運作雖然幾乎使不上力，但是立法監督是必然要走的方向，立法院成立相關的監督委員會也是必要的道路。這次國安局所暴露的弊端顯示，立法院成立對情治機關的監督委員會已經刻不容緩，這不僅是民眾的期待，也是彰顯民主國家的一項標竿。

徒法不足以自行，所謂他山之石可以攻錯，先看看外國設置情報監督委員會設置與運作的狀況，再來檢討我國設置情報監督委員會可能遭遇到的問題。

一、外國國會之情報監督委員會

因時間上之限制，本文僅就所蒐集到美國與德國國會設置情報監督委員會，做一說明：

(一)、美國

    有關美國現行制度之開展，主要分為組織與法制兩部分構築而成：

１．組織方面

首先以參議院於一九七六年五月決議成立情報監督委員會(Select Committee on Intelligence)、一九七七年七月眾議院也設置所謂常設情報監督委員會(Permanent Select Committee on Intelligence)，兩委員會均使用Select意涵慎重選擇成員，被選任者自當知其責任重大，自律亦嚴之意[五]。

參、眾兩院的情報監督委員會都有來自國防、預算、外交及司法委員會的委員，來自國防、預算、外交及司法委員會的委員在參議院之情報監督委員會中各佔兩席，其委員人數於設置之初迄今並非完全一致，其人數於設置之初為十五[六]人，目前為十七[七]人，其多數黨與少數黨之比例，分別為九比八，由兩黨黨團會議選舉產生，任期八年不得連任。儘管與參議員之任期並不一致，但論者認為因與其資深制度有關，故運作上並無窒礙。眾議院之情報監督委員會剛設置時為十六人，至一九八九年增加至十九人[八]，現有委員二十二人，包括兩黨之眾議院領袖在內，至於任期則不得超過六年。

兩院的情報監督委員會權力相似，依法有權向各情治機關查詢所有情報資訊(Nachrichten)[九]，並藉審核預算為手段，規範情治機構當前任務與執行權限，隨時得主動調查並公布任何違法或不當案件。參議院情報監督委員會並對中央情報局(Central Intelligence Agency; CIA)之局長、副局長與督察長以及聯邦調查局(Federal Bureau of Investigation; FBI)局長之任命得行使同意權。美國情報監督委員最特別的是僅在行使同意權時舉行公聽會，採公開會議方式，其餘會議均以秘密行之。

２．法律部分

於一九八０年通過情報活動責任法(Accountability for Intelligence Activities Act)或稱之為情報監督法(The 1980 Intelligence Oversight Act)[一〇]。該法在伊朗軍售事件之後，已有修正。修正後的情報監督法規定，情治機關在國外採取任何秘密行動，必須事先向兩院情報監督委員會報備，且報備時限更縮短至計畫決定後四十八小時之內。各情治機關必須定時(如聯邦調查局至少半年一次)及不定時向兩院情報監督委員會提出書面報告。任何對美國公民或具永久居留權者進行電子監聽，更是必須定時向兩院情報監督委員會提出書面詳細報告。

３．職權與義務

兩院的情報監督委員會對於監督情治機構之所以有效，乃是因為國會調查權，即兩院的情報監督委員會對於任何情治機構得進行調查。兩院的情報監督委員會得以下列五種情形發動國會調查：(一)、媒體報導；(二)、任何行政部門現任或卸職人員向委員會告密或以非要式之方式傳遞訊息；(三)、非政府機構或以個人名義控告；(四)、以法定方式或官方報告之方式向委員會提出報告；(五)、任一議會委員提出之事項。

其次是職權之外的義務，就是保密。美國憲法第一條第五項規定，兩院得以三分之二的多數決議開除違法失職的國會議員。因此，即便國會議員在國會行使其職權質詢時，固然有所謂言論免責權，但仍然會有所節制自律，不敢濫用。其道德約束力量固然是重要因素，更重要的乃是法律力量。

(二)、德國

德國國會分為聯邦議會 (或稱聯邦眾議院Bundestag)與聯邦參議院(Bundesrat)，依德國基本法規定，一般國會行使其職權主要以聯邦眾議院為主，聯邦參議院則覆決具有爭議性或重要性的法案或聯邦眾議院決議案。故以下僅就聯邦眾議院所設置之情報監督委員會之組織與法律形式，略述如下：

１．組織方面

依國會監督聯邦情報活動法第四條之規定，情報監督委員會(Parlamentariches Kontrollgremium)之成員係由聯邦議會按各黨席次比例就其議員中選任之，但其人數、組織及工作形式則由聯邦議會會議開始時決議之。以一九九九年選出之本(第十四)屆為例，情報監督委員會之成員為八人，其中社會民主黨(SPD)四人、基督教民主黨/基督教社會黨(CDU/CSU)三人，綠黨(Bündnis 90/Die Grünen)一人，自由民主黨(FDP)一人。情報監督委員會至少每三個月集會一次，會議規則得自行定之。委員會任何委員均得請求召開會議，並得要求以委員會名義向聯邦政府就相關議題提出報告。委員會成員之任期，以就任時起至下屆委員選出時止，不以其國會議員身分之任期為限，但若中途喪失聯邦議員之資格，退出所屬政黨或辭去委員職務者，其情報監督委員會委員資格亦一併喪失。

２．法律部分

聯邦議會於一九七八年四月十一日通過國會監督聯邦情報活動法(Gesetz über die Parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes; Kontrollgremiumgesetz- PKGrG)，最近一次修正是於二千零一年六月二十六日[一一]透過包裹立法修正限制書信、郵件暨通訊秘密法而修正。德國聯邦議會情報監督委員會監督之情治機關包括聯邦憲法保護局(Verfassungsschutzbehörden des Bundes)軍事防護局(Militärischen Abschirmdienst des Bundes)及聯邦情報局(Bundesnachrichtendienst)等，一九九九年六月十七日修正時就該法第二條報告之義務增加範圍除救第一條規定之機關所進行之一般性活動業務報告外，並依聯邦議會情報監督委員會之要求就別具意義之活動就其先行程序提出報告。報告之形式，除口頭外，並應提供相關檔案文件。聯邦政府僅得以三種法定理由拒絕提供資料：(一)、因情報到達時間過於急迫；(二)、對於保護第三者之人權所採取之必要措施；(三)、觸及單獨負責執行之核心範圍。以上拒絕理由，必須由各該單位之主管部長或在總理府(Bundeskanzleramt)裡主管的首長(Chef)向聯邦議會情報監督委員會備具拒絕之理由。

３．職權與義務

德國聯邦議會情報監督委員會對於個案之監督，得在聽取聯邦政府報告之後，以過該委員會人數三分之二的多數交付該委員會成員進行調查。該委員會成員於完成事實調查後將結論報告於委員會。

監督委員會之會議以秘密會議方式舉行，委員會委員因職務上知悉之機密，不得對外洩漏，即便因卸除國會議員之職務，亦同。違反該保密義務者，以刑法第三百五十三條之二洩漏公務機密罪論處。

二、立法院設置「情報監督委員會」之分析

事實上，立法院設置常設的情報監督委員會早在民國八十八年修改立法院組織法時就曾經有修正版本出現，當時的修正文字為「國防及情報委員會」，只是最後經過朝野協商，未被接受。其所持的理由為，「國防」的內容當然包括「情報」，無庸再予規定。

按現行立法院組織法第十條之規定，立法院依憲法第六十七條之規定除設有十二個常設委員會之外，必要時得增設特種委員會。立法院各委員會組織法第二條又規定：「各委員會審查本院會議交付審查之議案及人民請願書，並得於每會期開始時，邀請相關部會作業務報告，並備質詢。」另外，立法院職權行使法第四十五條第一項規定：「立法院經院會決議，得設調閱委員會，或經委員會決議，得設調閱專案小組，要求有關機關就特定議案及事項提供參考資料。」因此，才有主張在立法院設置情報監督委員會，即可達到監督情治單位執行政治偵防及國情調查工作，以促其做到保障人權與情治中立。茲就設置常設委員會及增設特種委員會兩種方式分述如下：

(一)、設置常設的情報監督委員會方面

　　設置常設的情報監督委員會又可分為兩種方式，一是將立法院組織法第十條第一項第四款之「國防委員會」修正為「國防及情報監督委員會」。此種方式的優點為，常設委員會可做經常性的監督，且只要修正立法院組織法第十條第一項第四款即可，短期間內可以達成。再者，從經濟的觀點視之，不用增加立法院職員員額與國家經費。由於國家安全會議組織法第八條規定：「國家安全會議及其所屬國家安全局應受立法院監督。」所以實際上，目前國家安全局的預算及相關議案，依立法院程序委員會組織規程第五條第一項第四款之規定，亦由國防委員會負責審議。每次開會國家安全局局長也應邀列席備詢，再配合立法院擁有的調閱權，實施上並無窒礙難行之處。缺點則為，目前調查局的預算及相關議案，依立法院程序委員會組織規程第五條第一項之規定，卻由司法委員會負責審議；海岸巡防署則由內政及民族委員會負責審議。同為情治單位卻由幾個不同的委員會監督的割裂狀況，還要修正立法院程序委員會組織規程第五條始可解決。另外，對於參加該委員會成員及與該委員會舉行聯席會之其他委員會成員之國家忠誠條件亦無所規範。

　　設置常設的情報監督委員會的第二種方式，是修改立法院組織法第十條第一項，增列一款為「情報監督委員會」，同時也要修改立法院各委員會組織法及程序委員會組織規程加以配合。此種方式的優點為，可將性質相近的國家安全局、海岸巡防暑與調查局等的預算及相關議案交由同一委員會審查監督。而且可以做經常性的監督。缺點則為，立法院需增加職員員額與經費，且該委員會所承審的法案預計不會很多，較不符合經濟的原則。另外，委員會過多的後遺症是，與其他常設委員會間之分工將產生齟齬。當然，對於參加該委員會成員及與該委員會舉行聯席會之其他委員會成員之國家忠誠條件亦無所規範。

(二)、設置特種情報監督委員會之分析

　　由於立法院組織法第十條第二項規定：「立法院於必要時，得增設特種委員會。」所以設置特種情報監督委員會之優點在於，不用再經過修法的程序，只要立法院情報監督委員會組織規程提經院會通過即可設置。而且情報監督委員會的職掌、組織、任期及議決程序等均可在組織規程中明定，對於參加該委員會成員之國家忠誠條件，當然也可以在組織規程中明定。同時，特種委員會之行政事務人員亦可仿照立法院修憲委員會等特種委員會之前例，由立法院相關單位派員兼任即可，較符合經濟的原則。缺點則是，情報監督特種委員會的職掌範圍如何界定恐怕仍是另外一項爭議。其次，依照立法院以前設置的特種委員會性質觀之，如程序委員會、紀律委員會、公報指導委員會、經費稽核委員會及修憲委員會等，大都是為處理立法院內部事務而設置，因此，對於涉及外部的監督之事項，以設置特種委員會的方式來處理，是否有當值得斟酌。再者，特種委員會如果沒有能制度性的經常運作，又沒有堅強的專業幕僚為後盾，恐怕亦無法發揮監督情治單位的效果。何況，委員會過多的後遺症是，與其他常設委員會間之分工將產生齟齬。

 

肆、立法院應啟動憲改使國會擁有完整之「調查權」

按民主國家之憲政常規，不管是實施總統制的美國，或實施內閣制的德國等，其國會均具有「調查權」。此調查權的運作，一般認為係行使立法權、預算審議權、人事同意權、國家重要事項議決權等，所須先行蒐集資訊、瞭解民意，藉以做出適當決策的手段。

我國大法官會議，前曾於八十二年七月二十三日作成釋字第三二五號解釋，其解釋文為：「本院釋字第七十六號解釋認監察院與其他中央民意機構共同相當於民主國家之國會，於憲法增修條文第十五條規定施行後，監察院已非中央民意機構，其地位及職權亦有所變更，上開解釋自不再適用於監察院。惟憲法之五院體制並未改變，原屬於監察院職權……，依據憲法第九十五條、第九十六條具有之調查權，憲法增修條文亦未修改，此項調查權仍應專由監察院行使。立法院為行使憲法所賦予之職權，除依憲法第五十七條第一款及第六十七條第二項辦理外，得經院會或委員會之決議，要求有關機關就議案涉及事項提供參考資料，必要時並經院會決議調閱文件原本，受要求之機關非依法律規定或其他正當理由不得拒絕……。」此已明示立法院為行使憲法所賦予職權，在一定條件下，得調閱有關文件。準此，八十八年一月二十五日公布施行之立法院職權行使法，訂有「文件調閱之處理」專章。也因此可以確定，我國立法院並未具有一般民主國家所具有的調查權。

故為監督情治機關，如欲在立法院設置情報監督委員會，需先賦予立法院一般民主國家所具有的調查權始可產生實質的監督效果。然修憲涉途別說不知何時才會再召開國民大會，即便召開，國會調查權所涉及五權憲法架構之爭議，朝野亦無共識，恐非短期間內可以達成。

伍、建立立法院與立法委員之權威性

中時電子報一篇評論[一二]述及立法院的問題。其實，要建立立法院的權威性，參考國外立法例，有以下幾點值得借鏡：

一、對委員之保密要求，兼採內外控

    外國立法規定，對於委員因職務上知悉之國防機密洩漏者，兩院得以三分之二的多數決議開除違法失職的國會議員，乃美國憲法第一條第五項規定以如前述。而德國則尚得以刑法第三百五十三條之二洩漏公務機密罪論處。對照我國現況，到立法院接受委員質詢之官員，常常動不動就以「國防機密，無可奉告」作為藉口，拒絕接受國會監督。我國目前立法上不周延固然是原因之一，但是官員對於委員信任感不足，當亦為其中重要關鍵。因此，是否仿照外國立法例，加強對立法委員的忠誠與保密義務之規範，以建立官員及人民的信任，應該是要優先考量。

二、藐視國會罪刑法定

    如前所述，有關官員到立法院接受委員質詢之官員，常常動不動就以「國防機密，無可奉告」作為藉口，拒絕接受國會監督，是不是如同外國立法例那樣真的「拒絕有理」，國會除了應該要有調查權之外，對於相關主管業務官員動不動就以「國防機密，無可奉告」作為藉口者，如果經由調查其事實根本與報告之情況不符，心存對國會議員行使職權之態度敷衍，應考慮國外「藐視國會罪刑法定」制度。

陸、結論及建議

總而言之，情治中立化與國會監督情資蒐集已然成為世界之潮流，為達到國會監督情治單位執行政治偵防與國情調查工作的中立性，使情治單位真正成為國家的、人民的情治單位。目前朝野比較有共識之處即為在立法院設置情報監督委員會。本分析建議，首先，應該要將「國家機密保護法」及「政府資訊公開法」等相關配套立法儘速完成，如此方能對於哪些資訊列為機密、哪些屬於可以公開的部分加以區隔界定，以利監督。其次，短期之內可以考慮先修改立法院組織法第十條第一項第四款將「國防委員會」修正為「國防及情報監督委員會」，如此變動最少，既可滿足時效性，又可符合經濟的原則。同時，應修正立法委員行為法，加強對立法委員的忠誠與保密義務之規範，以建立官員及人民的信任。

另外，在立法院目前只有「調閱權」，而無「調查權」之情況下，只能透過質詢權、調閱權及法律案、預算案等審查之際監督情治單位，其監督之效果仍然令人懷疑。畢竟「調閱權」不過是「調查權」之一部份而已，本於調查權乃國會立法權之附帶權或蘊含權之基本精神與民主先進國家之憲政慣例，長期而言，可能仍須回歸「國會調查權」的再思考，看看是否能透過釋憲或修憲之途徑，賦予立法院調查權，從而得以貫徹國會監督行政機關之效能。